ความฝันที่จะผลักดันประเทศกลุ่มอาเซียนไปสู่ประชาคมอาเซียน ตลอด 41 ปีค่อย ๆ ก้าวไปข้างหน้าทีละเล็กทีละน้อย นักรัฐศาสตร์ ม.ธ.ชี้หากจะทำความฝันให้เป็นจริงต้องฝ่า 9 ด่านอุปสรรคอันใหญ่หลวงไปให้ได้ ขณะที่ "ประชาชน" และ "สิทธิมนุษยชน" ยังคงถูกเมิน

เมื่อวันที่ 30 ม.ค. โครงการเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ศึกษา คณะศิลปศาสตร์ มหาิวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (มธ.) จัดการสัมมนาวิชาการอุษาคเนย์ครั้งที่ 6 ในหัวข้อ "อคติที่แอบแฝงสู่ความขัดแย้งที่ไม่รู้จบ" ที่หอประชุมศรีบูรพา มธ. ท่าพระจันทร์ โดยในช่วงบ่ายมีการเสวนาหัวข้อ "ชะตากรรมของอาเซียน: จากอคติที่แอบแฝง สู่ความขัดแย้งที่ไม่รู้จบ"

.

9 อุปสรรคสู่ "ประชาคมอาเซียน"

ประภัสสร์ เทพชาตรี อาจารย์คณะรัฐศาสตร์ มธ. กล่าวว่า ในช่วง 41 ปีนับแต่ก่อตั้งอาเซียนขึ้น มีความสำเร็จหลายเรื่อง อาทิ การรวมตัวเป็นกลุ่มก้อน การกดดันให้เวียดนามถอนทหารจากกัมพูชา ความร่วมมือทางเศรษฐกิจ เช่นการลดภาษี รวมถึงมีการประกาศใช้กฏบัตรอาเซียนเมื่อธันวาคมปีที่แล้ว โดยตั้งเป้าว่าจะพัฒนาเป็นประชาคมอาเซียนในปี 2558 อย่างไรก็ตาม มีสิ่งท้าทายอาเซียน 9 เรื่องอันจะเป็นอุปสรรคที่จะทำให้ความร่วมมือไปสู่ประชาคมไม่ใช่เรื่องง่าย ได้แก่

1. ประชาธิปไตย สมาชิก 10 ประเทศ ประเทศใดเป็นประชาธิปไตยบ้าง พม่า ลาว กัมพูชา เีวียดนาม ไทยก็ล้มลุกคลุกคลาน มาเลเซีย ไม่ใช่ประชาธิปไตยเต็มใบ สิงคโปร์ มีพรรครัฐบาลพรรคเดียว เสรีภาพของสื่อไม่มี วิพากษ์รัฐบาลไม่ได้ อินโดนีเซียดีหน่อย บรูไนไม่ใช่ประชาธิปไตย ฟิลิปปินส์ดีหน่อย  

สรุปแล้ว ประชาธิปไตยของแต่ละประเทศยังมีปัญหา ในกรอบของอาเซียนเอง กลไกเรื่องประชาธิปไตยก็ไม่มี กลไกที่จะส่งเสริมสิทธิมนุษยชนก็ไม่มี แม้ในกฎบัตร มาตรา 14 จะเขียนไว้ว่าจะมีการจัดตั้ง แต่ก็เป็นห่วงว่าบทบาทหน้าที่ของกลไกนี้ที่สุดแล้วจะไม่มีเขี้ยวเล็บ

2. ความขัดแย้งทางด้านการเมือง-ความมั่นคง ในแผนงานเขียนไว้ว่า ประชาคมการเมืองความมั่นคงอาเซียนจะอยู่อย่างสันติ ไม่ขัดแย้ง แต่ข้อเท็จจริง ไทยกับประเทศเพื่อนบ้าน 4 ประเทศไม่ได้มีความสัมพันธ์ที่ดีต่อกัน ไทยมีกรณีพิพาทเรื่องปราสาทพระวิหารกับกัมพูชา รวมถึงปัญหาเขตแดนกับลาว กับพม่า กับมาเลเซีย อินโดนีเซียเองก็มีปัญหากับมาเลเซีย สิงคโปร์ และฟิลิปปินส์  

เรื่องใหญ่คือประเทศสมาชิกอาเซียนต่างไม่ไว้วางใจต่อกัน ต่างมองว่าประเทศเพื่อนบ้านเป็นศัตรู โดยตั้งแต่มีการประชุมอาเซียนครั้งแรกเมื่อ 2510 แทบไม่เคยมีการประชุมรัฐมนตรีกลาโหมอาเซียนเลย เพราะเราไม่ไว้วางใจกัุน เพิ่งมามีเมื่อ 2549 นี่เอง ดังนั้น เมื่อคิดแบบนี้กับประเทศเพื่อนบ้าน ประชาคมอาเซียนก็ไม่มีทางเกิดขึ้น

3. เศรษฐกิจ ในบาหลีคอนคอร์ด 2 อาเซียนตั้งเป้าว่าจะพัฒนาเป็นประชาคมเศรษฐกิจ โดยเป็นตลาดร่วม ซึ่งตามทฤษฎีจะเป็นตลาดร่วมอย่างแท้จริงได้ต้องมีความเป็นเสรีใน 4 ด้านคือภาคสินค้า บริการ การเคลื่อนย้ายเงินทุน และแรงงาน ซึ่งอาเซียนรู้ดีว่าเป็นไปไม่ได้ เพราะฉะนั้นในรายละเอียดจะเห็นว่าอาเซียนระบุว่า จะเป็นเสรีด้านสินค้าและบริการและจะเป็นเสรีมากขึ้นในด้านการเคลื่อนย้ายเงินทุน

ส่วนด้านแรงงาน ตั้งข้อสังเกตว่าไม่มีทางเสรีได้ โดยเฉพาะแรงงานไร้ฝีมือ เพราะไทย สิงคโปร์และบรูไน ไม่พร้อม เนื่องจากมีความแตกต่างทางเศรษฐกิจอย่างมากระหว่างประเทศรวย-จนในอาเซียน สิงคโปร์กลายเป็นประเทศที่มีรายได้ประชาชาติต่อหัวสูงที่สุดในเอเชีย ขณะที่ลาว กัมพูชาและพม่ายังจนอยู่เกือบจะที่สุดในโลก

ดังนั้น เมื่อมาอยู่รวมกันและจะร่วมมือกันทางเศรษฐกิจจึงค่อนข้างยากลำบาก ถ้าเปิดเสรีเรื่องแรงงาน คนจนในพม่าก็ย่อมต้องการย้ายถิ่นฐานไปในประเทศที่ดีกว่า คงจะเกิดการย้ายถิ่นฐานมโหฬารซึ่งประเทศเจ้าของบ้านก็คงไม่ยอมรับ

นอกจากนี้ ปัญหาด้านเศรษฐกิจอีกข้อที่เป็นอุปสรรคอย่างยิ่งคือ ลึกๆ แล้วประเทศอาเซียนต่างมองประเทศสมาชิกอื่นเป็นคู่แข่งทางเศรษฐกิจ ไม่ได้มองเป็นหุ้นส่วนทางเศรษฐกิจ เช่น ไทยเองมองมาเลเซียเป็นคู่แข่ง และมองเวียดนามว่ากำลังหายใจรดต้นคอไทย

4. บูรณาการในเชิงลึก ตามทฤษฎีแล้ว การรวมตัวทางเศรษฐกิจต้องเริ่มจากเอฟทีเอ-สหภาพศุลกากร -ตลาดร่วม- สหภาพเศรษฐกิจ ขณะนี้สหภาพยุโรป (อียู) นั้นอยู่ที่ขั้นที่ 4 คือสหภาพเศรษฐกิจ ขณะที่อาเซียนจากเอฟทีเอ เป็นอาฟต้า และกำลังพัฒนาเป็นตลาดร่วม แต่ยังไม่สมบูรณ์  

อย่างไรก็ตาม หลังจากปี 2558 เมื่อเป็นตลาดร่วมได้แล้ว ดูเหมือนอาเซียนจะยังไม่กล้าคิดว่าจะพัฒนาเป็นอะไรต่อ ซึ่งตามทฤษฎีแล้ว ก็ความพัฒนาเป็นสหภาพเศรษฐกิจ เช่นเดียวกับสหภาพยุโรป ซึ่งจะมีเงินสกุลเดียวกัน มีนโยบายการค้าเดียวกัน นี่เป็นสิ่งท้าทายอาเซียนในระยะยาว

5. บูรณาการในเชิงกว้าง อาเซียนรวมตัวกันเพื่อความแข็งแกร่งและมีอำนาจต่อรองในเวทีโลก แต่จะรวมกันอย่างไร อาเซียนก็ยังเป็นเพียง 10 ประเทศเล็กๆ จนๆ อย่างมากก็มีติมอร์เข้ามา แต่ก็จะไม่ได้ทำให้อาเซียนมีอะไรแตกต่างไปจากเดิม ดังนั้นอาเซียนจึงมาถึงทางตันในเรื่องบูรณาการในเชิงกว้าง

ผิดกับสหภาพยุโรปที่ขยายสมาชิกออกไปเรื่อยๆ เพื่อครอบคลุมทวีปยุโรปทั้งหมด ดังนั้น อาเซียนอาจต้องมองนอกกรอบออกไปเป็น อาเซียน +3หรืออาเซียน +6 ดึงญี่ปุ่น เกาหลี จีน เข้ามาแล้วรวมเป็นกลุ่มเอเชียตะวันออก ซึ่งขณะนี้มีความพยายามทำ แต่ยังไปไม่ถึงไหน

6. ความสัมพันธ์์ระหว่างอาเซียนกับประเทศนอกภูมิภาค จะมียุทธศาสตร์กับจีน สหรัฐ และยุโรป อย่างไรให้ได้ดุลยภาพ

7. ความแตกต่าง ระบบการเมือง เศรษฐกิจ วัฒนธรรม เชื้อชาติ ศาสนาของประเทศสมาชิกอาเซียนแตกต่างกัน บางคนอาจมองว่า มีความหลากหลาย แต่ก็เป็นตัวฉุดให้อาเซียนไม่สามารถสร้างอัตลักษณ์ร่วมขึ้นมาได้ ผิดกับยุโรปที่ระบบการเมือง เศรษฐกิจ วัฒนธรรม ศาสนา เชื้อชาติเดียวกัน ทำให้รวมกันง่าย

8. กลไกอาเซียน ต้องเป็นประชาคมของประชาชนอาเซียน ไม่ใช่ของกระทรวงการต่างประเทศของอาเซียน ปัจจุบันเรื่องของอาเซียนยังเป็นเรื่องของข้าราชการ ประชาชนมีความรู้เรื่องอาเซียนและความผูกพันกับอาเซียนน้อยมาก

9. กฎบัตรอาเซียน เมื่อปี 2488 สหประชาชาติ (ยูเอ็น) ก่อตั้งขึ้นและมีกฎบัตรสหประชาชาติเป็นกฎหมายสูงสุด ขณะที่อาเซียนเกิดมาโดยมีแค่ปฏิญญากรุงเทพฯ และอยู่มา 40 ปีโดยไม่มีกฎบัตร ไม่ได้จดทะเบียน ตลอดเวลา 40 ปีอาเซียนจึงเป็นสมาคมเถื่อน ไม่มีสถานะทางกฎหมายระหว่างประเทศ ต่อมาในปี 2549 ก็มีการตั้งกลุ่มผู้ทรงคุณวุฒิเืพื่อเสนอรายงานร่างกฎบัตร หลายคนที่มองโลกในแง่ดีก็หวังว่ากฎบัตรอาเซียนจะเป็นพิมพ์เขียวสำหรับความร่วมมือของอาเซียน ซึ่งนับว่าคาดหวังสูงมาก  

แต่เมื่อเริ่มร่างจริงโดยข้าราชการกระทรวงการต่างประเทศของทั้งสิบประเทศก็กลับไปเจอปัญหาเดิมๆ เช่น รัฐบาลเผด็จการทหารพม่ากลัวว่าถ้าเขียนกฎบัตรแล้วจะัมีกลไกมาแทรกแซง หรือมีกติกาลงโทษตนเอง จึงตัดหลายจุดทิ้ง กลายเป็นกฎบัตรที่ถูกตัดทอนไปเยอะ ทำให้เมื่อประกาศแล้ว แต่ก็ยังใช้ไม่ได้หลายจุด อาทิ

วัตถุประสงค์ซึ่งไม่ได้ระบุว่าหลังเป็นประชาคมแล้ว อาเซียนจะพัฒนาต่อไปอย่างไร หลักการที่ถอยหลังลงคลองเรื่องการยึดหลักไม่แทรกแซงกิจการภายในของประเทศสมาชิก ขณะที่โลกยุคปัจจุบัน ยูเอ็นต้องแทรกแซงหากสมาชิกทำผิด แต่อาเซียนแม้สมาชิกทำผิด หรือละเมิดอย่างร้ายแรง เช่น หากสมาชิกมีการฆ่าล้างเผ่าพันธุ์ อาเซียนก็ยุ่งไม่ได้เพราะเป็นกิจการภายใน ช่วงที่เกิดพายุไซโคลนนาร์กีส คนที่เข้าไปก่อนเลขาธิการอาเซียนกลับเป็นเลขาธิการยูเอ็น เพราะอาเซียนอยู่เฉยๆ ไม่ทำอะไรเลย

นอกจากนี้ เรื่องของกลไกสำหรับประชาชนก็ไม่ได้ระบุไว้ว่าประชาชนจะเข้ามามีส่วนร่วมในอาเซียนได้อย่างไร สำนักเลขาธิการอาเซียนเองแม้จะมีบทบาท แต่ก็เทียบกับเลขาฯ ยูเอ็นไม่ไ่ด้ เพราะแต่ละประเทศกลัวสูญเสียอธิปไตย หรือกลัวว่าระบอบเผด็จการของตัวเองจะถูกแทรกแซง จึงไม่ให้เลขาฯ อาเซียนมีบทบาทนัก

หลักการตัดสินใจยังยึดหลักฉันทามติ คือ ทุกประเทศต้องเห็นร่วมกัน ถ้า 9 ประ้เทศเอา พม่าไม่เอา ก็จะไม่ผ่าน พม่าจึงมีอำนาจวีโต้ตลอดเวลา แม้ผู้ทรงคุณวุฒิจะเสนอเสียงข้างมาก แต่อาเซียนก็ยังยึดแบบเดิม รวมถึงไม่มีการระบุถึงมาตรการลงโทษประเทศสมาชิกที่ไม่ทำตามกฎบัตรด้วย

ศรีประภา เพชรมีศรี ผู้อำนวยการโครงการสิทธิมนุษยชนศึกษาและการพัฒนาสังคม มหาวิทยาลัยมหิดล กล่าวว่า เวลาพูดถึงอาเซียน เราจะนึกถึงกระทรวงการต่างประืเทศ โดยในแต่ละปีมีการประชุมอาเซียนกว่า 700-800 ครั้ง เมื่อมีกฎบัตร จะมีการประชุมเพิ่มขึ้นอีกเท่าตัว ซึ่งทั้งหมดคือภาษีของประชาชน

ขณะที่ ดร.สุรินทร์ พิศสุวรรณ เลขาธิการอาเซียน มักบอกว่า ต้องการทำให้อาเซีัยนมีประชาชนเป็นศูนย์กลาง นี่เป็นวาทกรรมใหม่ โดยเธอได้ลองดูในกฎบัตรว่าพูดถึง "ประชาชน" มากน้อยเพียงใดก็พบว่ามี "WE, THE PEOPLES …" (เรา ประชาชน...) ซึ่งลอกมาจากกฎบัตรสหภาพยุโรป อยู่ในตอนต้นของกฎบัตร  

แต่หลังจากนั้นแทบไม่เห็น "ประชาชน" อีกเลย เพราะเมื่อพูดถึงการเคลื่อนย้ายของประชาชน ก็พูดถึงแต่กลุ่มนักธุรกิจ กลุ่มวิชาชีพ ผู้มีความสามารถพิเศษและแรงงานที่มีฝีมือ ขณะที่ในภูมิภาคมีแรงงานไร้ฝีมือจำนวนมาก รวมถึงชาวโรฮิงยาซึ่งไม่อยู่ในกลุ่มดังกล่าวจะถูกจับและถูกส่งกลับ

ต่อมาคือ เรื่องของสิทธิมนุษยชน เอกสารฉบับแรกของอาเซียนซึ่งกล่าวถึงสิทธิมนุษยชน คือ แถลงการณ์ร่วมปี 2536 ซึ่งมี 3 ย่อหน้า และเยอะที่สุดในแถลงการณ์ร่วมของอาเซียน 1993 โดยตั้งข้อสังเกตว่าเป็นเพราะเป็นจังหวะเดียวกับที่มีการประชุมเรื่องสิทธิิมนุษยชนที่กรุงเวียนนา เพื่อไม่ให้ตกกระแส จึงมีการกล่าวถึงสิทธิมนุษยชนไว้ด้วย  

นอกจากนี้แล้วในแถลงการณ์ร่วมปี 2541 ซึ่งตรงกับวาระครอบรอบ 50 ปีปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิิมนุษยชน ก็มีการกล่าวถึงสิทธิมนุษยชนเอาไว้ ในกฎบัตรอาเซียน ก็พูดถึงกลไกสิทธิมนุษยชนเอาไว้ในหลักการ แต่ยังไม่เห็นว่าหน้าตาของกลไกสิทธิมนุษยชนจะเป็นเช่นไร

ตอนต้นของกฎบัตรพูดถึงหลักการอยู่ร่วมกันของอาเซียน 6 หลักการคือ จะเป็นอาเซียนที่เคารพเอกราช อธิปไตย ความเท่าเทียมกัน บูรณภาพแห่งดินแดน และเอกลักษณ์ของประเทศสมาชิก เคารพสิทธิของรัฐในการบริหารประเทศตัวเอง และจะไม่แทรกแซงกิจการภายใน รวมถึงจัดการความขัดแย้งโดยใช้สันติวิธี ไม่ใช้กำลัง และร่วมมือซึ่งกันและกัน ซึ่งมีหลักการที่ไม่เป็นคุณกับประชาชน 2 อย่าง คือ

หลักการเรื่องอธิปไตยของชาติและไม่แทรกแซงกิจการภายใน เพราะทำให้อาเซียนไม่พูดจาอะไร เมื่อมีการละเมิดสิทธิมนุษยชนในประเทศเพื่อนบ้าน เช่น เมื่อเกิดไซโคลนนาร์กีส อาเซียนลังเลอยู่นานก่อนจะยื่นมือให้ความช่วยเหลือ

ทั้งที่ในกฎบัตรอาเซียนมีกรรมการชุดหนึ่งซึ่งว่าด้วยการจัดการมหันตภัย ซึ่งก็อาจอ้างได้ว่าเนื่องจากกฎบัตรอาเซียนยังไม่มีผลบังคับใช้ กรรมการที่ตั้งขึ้นจึงยังไม่มีอำนาจเพียงพอ อย่างไรก็ตาม หลังจากนั้นอาเซียนเริ่มกระตือรือล้นมากขึ้น เมื่อพม่าปฏิเสธประชาคมโลกนอกภูมิภาค

นอกจากนี้ ที่มีการพูดว่า One region one identity ภูมิภาคเดียวกันอัตลักษณ์เดียวกัน การมีอัตลักษณ์เดียวกันเป็นเรื่องน่ากลัว แปลว่าความแตกต่างในอาเซียนอาจถูกลบหายไป เพราะต้องการสร้างอัตลักษณ์เดียวกัน

ส่วนการเข้าเป็นสมาชิก โดยเงื่อนไขของอาเซียนมี 3-4 อย่างคือ มีที่ตั้งทางภูมิศาสตร์อยู่ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ได้รับการยอมรับจากประเทศสมาชิก ตกลงที่จะผูกพันและเคารพกฎบัตร และสามารถปฏิบัติตามพันธกรณีของสมาชิกภาพ อย่างไรก็ตาม ในกฎบัตรอาเซียนก็ไม่ได้พูดถึงพันธกรณีในฐานะสมาชิกภาพเอาไว้

ส่วนกรณีที่มีการละเมิดกฎบัตรอย่างร้ายแรง มีการระบุไว้เพียงว่า อาเซียนจะประชุมเพื่อตัดสินใจร่วมกัน (มาตรา 20) และจบ ขณะที่การเป็นสมาชิกของอียูไม่ได้เป็นง่ายๆ โดยมีการระบุว่าผู้จะเข้าเป็นสมาชิกต้องเชื่อมั่นและเคารพในหลักประชาธิปไตยและสิทธิมนุษยชน รวมถึงหลักการบางอย่างซึ่งเป็นคุณค่าร่วมกัน ซึ่งอาเซียนไม่มีตรงนี้

โดยเห็นได้จากเมื่อปี 2513-2518 เมื่อเกิดการฆ่าล้างเผ่าพันธุ์ในกัมพูชา มีคนถูกฆ่าเกือบ 2 ล้านคน อาเซียนไม่ไ้ด้ทำอะไรเลย ขณะที่เมื่อเวียดนามบุกพนมเปญ และสามารถยุติการฆ่าล้างเผ่าพันธุ์ได้ เวียดนามกลับถูกประชาคมอาเซียนประณามอยู่ 11 ปี พร้อมกดดันให้สหประชาชนประณามเวียดนามเช่นเดียวกัน

ต่อมาในปี 2518 เมื่อติมอร์ตะวันออกได้รับการปลดปล่อยจากโปรตุเกส อินโดนีเซียส่งกองกำลังเข้าไปในติมอร์ตะวันออกทันที มีผู้เสียชีวิตนับหมื่นคน อาเซียนไม่ทำอะไรเลย เพราะอินโดนีเซียเป็นพี่ใหญ่ของอาเซียน หลังจากมีเหตุการณ์เช่นนี้เกิดขึ้นหลายครั้ง รวมถึงไซโคลนนาร์กีส เราก็จะไม่เห็นอาเซียนพูดอะไรเช่นเดียวกัน

รวมถึงสิ่งที่เกิดในพม่าตั้งแต่ 2528 มีคนพม่าหนีอพยพเข้ามาอย่างไม่เป็นทางการประมาณ 3 ล้านคนในไทย ในมาเลเซียอีกนับแสน รวมถึงประเทศอื่นๆ ถามว่าเกิดอะไรขึ้นในพม่า ทำไมสมาชิกอาเซียนประเทศอื่นจึงหลับหูหลับตาโดยไม่สนใจชะตากรรมของประชาชนในอาเซียน

ดังนั้น ถ้าอาเซียนต้องการสร้างประชาคมจริงๆ ไม่สามารถเป็นอาเซียนของผู้นำ ต้องเป็นของประชาชน สอง ถ้าประชาชนไม่เอื้ออาทรซึ่งกันและกันก็ไม่สามารถมีประชาคมอาเซียนได้ สาม ต้องมีคุณค่าร่วมกันบนพื้นฐานของประชาธิปไตยสิทธิมนุษยชน และเสรีภาพ