สัมภาษณ์ ผศ.ดร.ดวงมณี เลาวกุล: "ภาษีที่ดิน" กับ "ความเป็นธรรม" และ "การกระจายรายได้"

ผลประโยชน์ทับซ้อนของเจ้าที่ดินรายใหญ่ซึ่งในขณะเดียวกันก็ทำหน้าที่เป็นนักการเมืองผู้พิจารณากฎหมายไปด้วย ทำให้ในขณะนี้เส้นทางของการออกกฎหมายใหม่เพื่อการจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างดูจะไม่ราบลื่นนัก และคงต้องติดตามกันต่อไปถึงแผนที่ นายกรณ์ จาติกวณิช รมว.คลัง วางแผนจะชงกฎหมายเข้าที่ประชุมคณะรัฐมนตรีในเดือน ส.ค.นี้ ตามด้วยการนำเรื่องเข้าสู่การพิจารณาของที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎร ว่ากฎหมายนี้จะออกหัว-ออกก้อย หรือจะมีการล้มกระดานกันไปอย่างไม่ให้ต้องได้ลุ้น

อย่างไรก็ตาม เหตุผลที่กฎหมายภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างมีความสำคัญ นอกจากจะเกี่ยวข้องกับการปฏิรูประบบภาษีให้ไปสู่การจัดเก็บภาษีที่ก้าวหน้า มีประสิทธิภาพและเป็นธรรมแล้ว ที่สำคัญยิ่งกว่านั้น คือความคาดหวังที่ว่ามาตรการภาษีดังกล่าวจะมาช่วยลดความเหลื่อมล้ำในการกระจายรายได้ ซึ่งเป็นปัญหาใหญ่ของประเทศไทยในปัจจุบัน

โครงการวิจัยเรื่อง "นโยบายและมาตรการทางการคลังเพื่อความเป็นธรรมในการกระจายรายได้" คืองานศึกษาชิ้นสำคัญอีกชิ้นหนึ่งที่ยืนยันภาพความเหลื่อมล้ำระหว่างคนจนและคนรวยในสังคมไทยที่สะท้อนผ่านการถือครองที่ดินซึ่งยังคงกระจุกตัวอยู่กับคนเพียงบางกลุ่ม และคนเหล่านี้นี้ก็ถือครองรายได้มากกว่าครึ่งหนึ่งของรายได้ทั้งหมด ทั้งนี้ การศึกษายังพบว่า "นโยบายด้านภาษี" อย่างการจัดเก็บภาษีทรัพย์สิน เช่น ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง จะสามารถพัฒนาโครงสร้างทางการคลังเพื่อนำไปสู่ภาวการณ์กระจายรายได้ที่ดีขึ้นได้

เพื่อทำความรู้จักกับ "ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง" ในฐานะ "มาตรการการคลัง" ที่จะมาช่วยสร้างความเป็นธรรมในการกระจายรายได้ "ประชาไท" ขอนำเสนอบทสัมภาษณ์ ผศ.ดร.ดวงมณี เลาวกุล อาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ หนึ่งในทีมทำงาน พร้อมคำถามสำคัญถึงความเป็นไปได้ที่กฎหมายที่ดินและสิ่งปลูกสร้างฉบับปัจจุบันจะนำไปสู่เป้าหมายของการกระจายการถือครองที่ดิน เพื่อความเป็นธรรมตามแนวทางการปฏิรูปที่ดิน ดังความมุ่งหวังของใครหลายๆ คนได้หรือไม่ อย่างไร

ผศ.ดร.ดวงมณี เลาวกุล อาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
หนึ่งในผู้ศึกษา โครงการวิจัยเรื่อง "นโยบายและมาตรการทางการคลังเพื่อความเป็นธรรมในการกระจายรายได้"

"ข้อมูลที่ได้มาคือ ผู้ถือครองที่ดินมากที่สุด 50 อันดับแรก
และ 50 อันดับสุดท้ายที่ถือครองที่ดินน้อยที่สุด
ในรายที่มีการถือครองที่ดินน้อยที่สุดมีที่ดินเพียง 0.1 ตารางวา
ส่วนผู้ที่ถือครองที่ดินมากที่สุดในกรุงเทพฯ อันดับหนึ่ง
ถือครองที่ดิน 14,776 ไร่ 1 งาน 39.7 ตารางวา"

คุยเรื่องงานวิจัยคร่าวๆ

ผศ.ดร.ดวงมณี : งานวิจัยที่ผ่านมาทำเรื่อง “นโยบายและมาตรการทางการคลังเพื่อความเป็นธรรมในการกระจายรายได้” เสนอสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ คณะทำงานการกระจายรายได้ทีมี อ.ณรงค์ (ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ สมาชิกสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ) เป็นประธานชุดอยู่ โดยงานศึกษาพูดถึงภาษีหลักๆ 4 ตัว คือ ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ภาษีมรดก ภาษีสิ่งแวดล้อม และภาษีกำไรจากส่วนเพิ่มของทุน (Capital gain tax)

แต่ที่มีการศึกษาในรายละเอียดก็คือภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างว่ามีผลอย่างไรต่อการกระจายรายได้บ้าง เป็นการศึกษาในเชิงเศรษฐศาสตร์โดยพิจารณาจากค่าสัมประสิทธิ์ความไม่เสมอภาค (Gini Coefficient) ใช้ข้อมูลการสำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือน มาทำการวิเคราะห์

การศึกษาดูในเชิงว่าการจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างมีผลต่อการกระจายรายได้มากน้อยแค่ไหน และอีกส่วนหนึ่งที่ศึกษาคือการกระจายการถือครองที่ดินที่เป็นอยู่ในขณะนี้มีการกระจุกตัวมากน้อยแค่ไหน แต่เนื่องจากว่าข้อมูลของกรมที่ดินเองยังทำไม่ครบ ซึ่งก็มี Pilot project อยู่บางจังหวัด จึงได้ข้อมูลแค่ในบางจังหวัด และเนื่องจากเวลาในการศึกษาค่อนข้างน้อยจึงได้ทำการศึกษาข้อมูลของกรุงเทพฯ เพียงแห่งเดียว ซึ่งข้อมูลที่ได้มาคือ ผู้ถือครองที่ดินมากที่สุด 50 อันดับแรก และ 50 อันดับสุดท้ายที่ถือครองที่ดินน้อยที่สุด

ในรายที่มีการถือครองที่ดินน้อยที่สุดมีที่ดินเพียง 0.1 ตารางวา ส่วนผู้ที่ถือครองที่ดินมากที่สุดในกรุงเทพฯ อันดับหนึ่ง ถือครองที่ดิน 14,776 ไร่ 1 งาน 39.7 ตารางวา โดยข้อมูลจากกรมที่ดินนี้เป็นการถือครองที่ดินของบุคคลธรรมดาและนิติบุคคล ซึ่งรวมทั้งหน่วยงานรัฐต่างๆ และสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ โดยไม่มีการเปิดเผยว่าอันดับหนึ่งคือใคร แต่คิดว่าที่ดินกว่า 14,776 ไร่นี้ มูลค่าคงเยอะมาก นอกจากนั้นได้มีการศึกษาที่ดินที่มีราคาแพง เช่น ในเขตสัมพันธวงศ์ บางรัก ปทุมวัน ว่ามีการกระจายการถือครองที่ดินอย่างไร

ตาราง 1 การถือครองที่ดินทั้งประเภทบุคคลธรรมดาและนิติบุคคล ในกรุงเทพฯ
ที่ถือครองที่ดินมากที่สุด 50 อันดับ และต่ำสุด 50 อันดับ ในปี 2551

.

ตาราง 2 สัดส่วนการกระจุกตัวของการถือครองที่ดินทั้งประเภทบุคคลธรรมดาและนิติบุคคล
ในกรุงเทพมหานคร ในปี 2551

"ภาษีที่รัฐเก็บมาก็ต้องเอามาใช้จ่าย
ถ้ารัฐยิ่งมีการใช้จ่ายไปในกลุ่มที่เป็นกลุ่มรายได้ระดับล่างมากเท่าไหร่
มันก็ยิ่งจะทำให้เกิดการกระจายรายได้ที่เท่าเทียมกันมากขึ้น
หรือว่าสามารถลดช่องว่างของคนในสังคมได้มากยิ่งขึ้น"

อาจารย์ช่วยสรุปผลการศึกษาที่ทำมา

ผศ.ดร.ดวงมณี : โครงการวิจัยศึกษามาตรการการคลังว่าถ้ามีการเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างจะช่วยสร้างความเป็นธรรมในการกระจายรายได้อย่างไร วิเคราะห์โดยดูจากสัมประสิทธิ์ความไม่เสมอภาค ต้องทำความเข้าใจนิดหนึ่งว่าเรื่องภาษี ถ้าเป็นภาษีทางอ้อม ส่วนใหญ่แล้วตัวภาระภาษีจะตกอยู่กับคนในระดับล่างมากกว่าคนในระดับบน

เพราะฉะนั้นเมื่อมาดูภาระภาษีกับการกระจายรายได้จะพบว่าพอมีการจัดเก็บภาษีแล้วการกระจายรายได้ของคนก็แย่ลง ถ้าดูจากตัวสัมประสิทธิ์ความไม่เสมอภาค ซึ่งเป็นเทคนิคทางเศรษฐศาสตร์ที่ใช้วัดความไม่เสมอภาคของรายได้ของคน

ในการศึกษาการเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง เนื่องจากว่าตัวข้อมูลที่เรานำมาศึกษาไม่ได้มีการเก็บข้อมูลในลักษณะที่เราสามารถนำมาศึกษาได้โดยตรง เวลาศึกษาจึงต้องมีสมมติฐานหลายอย่าง เช่น ขนาดการถือครองที่ดินของแต่ละชั้นรายได้ เพราะตัวข้อมูลนั้น ไม่ได้ระบุเอาไว้ว่าชั้นรายได้นี้เขามีขนาดการถือครองที่ดินเท่าไหร่ เพราะฉะนั้นการศึกษาจึงต้องมีสมมติฐาน นั่นคือ

คนที่อยู่ในชั้นรายได้ระดับบนก็มีการถือครองที่ดินมาก แต่คนที่อยู่ในระดับล่างก็มีทรัพย์สิน มีการถือครองที่ดินทีที่น้อยลง สิ่งปลูกสร้างต่างๆ ก็มีขนาดเล็กลง มีมูลค่าถูกลง ซึ่งผลการศึกษาถ้าดูจากในแง่นี้ ก็พบว่าการเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างไม่ได้ทำให้การกระจายรายได้แย่ลง เหมือนภาษีบางประเภทที่มีผลทำให้การกระจายรายได้แย่ลง

แต่อีกประเด็นหนึ่งก็คือว่าพอได้เงินภาษีตรงนี้มา แล้วถ้ามีการเอามาใช้จ่าย อย่างเช่นเพื่อเป็นสวัสดิการสังคม อะไรต่างๆ เหล่านี้ ยิ่งถ้าเราสามารถเอาเงินตรงนี้มาใช้จ่ายให้ถูกกลุ่มเป้าหมายได้มากเท่าไหร่ มันยิ่งจะทำให้การกระจายรายได้ของคนดีขึ้นเท่านั้น

อันนี้เป็นในแง่ของงานวิจัยที่ศึกษาว่ามาตรการการคลังจะมีผลอย่างไรกับการกระจายรายได้บ้าง คือหากดูในแง่การจัดเก็บภาษีอย่างเดียวมันอาจไม่ได้สะท้อนเท่าไหร่ แต่หากมาดูในแง่การใช้จ่ายของรัฐด้วย ยิ่งรัฐคิดว่าได้เงินส่วนนี้มาแล้วนำไปใช้ในเรื่องของสวัสดิการต่างๆ คือพุ่งเป้าไปที่กลุ่มคนในระดับล่าง ยิ่งได้กลุ่มเป้าหมายที่ชัดเจนมากเท่าไหร่ มันก็จะทำให้เกิดการกระจายรายได้ในสังคมได้มากขึ้นเท่านั้น

ผศ.ดร.ดวงมณี : ต้องบอกว่า ภาษีที่ว่าจะเป็นเรื่องภาษีทางอ้อม คือในงานวิจัยจะมีการดู Effective Tax Rate คืออัตราภาษีที่มีประสิทธิภาพของภาษีมูลค่าเพิ่ม ตามภาษาเศรษฐศาสตร์เรียกว่าเป็นอัตราภาษีที่แท้จริงของภาษีมูลค่าเพิ่ม ที่จริงภาษีมูลค่าเพิ่มเก็บอยู่ 7 เปอร์เซ็นต์

แต่ถ้าเรากระจายไปตามชั้นรายได้ดูว่าตัวอัตราภาษีที่แท้จริงที่เทียบกับตัวรายได้แล้วเป็นเท่าไหร่ ถ้าเราดูตามตารางนี้แล้ว (ตาราง 3) จะเห็นว่าชั้นรายได้ที่มีรายได้น้อยจะมีอัตราภาษีที่แท้จริงที่สูงกว่า เมื่อเทียบกับรายได้คือคนที่มีรายได้น้อยจะรับภาระมากกว่า

ในงานศึกษานี้จะดูภาษีทางอ้อม 2 ประเภท คือ ภาษีมูลค่าเพิ่มและภาษีสรรพสามิตซึ่งมันออกมาตรงกันคือว่าชั้นรายได้ที่มีรายได้น้อย อัตราภาษีที่แท้จริงจะสูงกว่าชั้นรายได้ที่มีรายได้มาก

ตารางที่ 3 อัตราภาษีมูลค่าเพิ่มที่แท้จริง ปี พ.ศ.2549

ที่มา: ประมวลโดยผู้วิจัย

ตาราง 4 อัตราภาษีสรรพสามิตที่แท้จริง ปี พ.ศ.2549 

ผศ.ดร.ดวงมณี : ใช่ คือว่ามันจะไม่ทำให้การกระจายรายได้แย่ลง แล้วถ้ามองในอีกแง่หนึ่ง ถ้าพูดถึงนโยบายการคลัง มาตรการการคลังก็ต้องมองสองด้าน นั่นคือ ภาษีที่รัฐเก็บมาก็ต้องเอามาใช้จ่าย ถ้ารัฐยิ่งมีการใช้จ่ายไปในกลุ่มที่เป็นกลุ่มรายได้ระดับล่างมากเท่าไหร่ มันก็ยิ่งจะทำให้เกิดการกระจายรายได้ที่เท่าเทียมกันมากขึ้น หรือว่าสามารถลดช่องว่างของคนในสังคมได้มากยิ่งขึ้น

"ในเรื่องของ พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง
จริงๆ มันก็มีการร่างกันมานานแล้ว ราวสิบกว่าปีได้แล้ว แต่ก็มีอาถรรพ์อยู่
คือว่าพอจะเข้าสภาเมื่อไหร่สภาก็ล้ม ก็ยุบไปทุกที"

ตรงนี้คือฐานที่ทำให้รัฐบาลนำไปเป็นภาษีที่ดินตอนนี้หรือเปล่า

ผศ.ดร.ดวงมณี : ในเรื่องของ พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง จริงๆ มันก็มีการร่างกันมานานแล้ว ราวสิบกว่าปีได้แล้ว แต่ก็มีอาถรรพ์อยู่ คือว่าพอจะเข้าสภาเมื่อไหร่สภาก็ล้ม ก็ยุบไปทุกที ทีนี้ ในการจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างมันเป็นภาษีที่จัดเก็บจากฐานทรัพย์สิน ซึ่งตามหลักการแล้วการจัดเก็บภาษีทำอยู่บน 3 ฐานด้วยกัน คือ

ฐานรายได้ก็คือภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ภาษีเงินได้นิติบุคล ฯลฯ ฐานที่สองคือฐานการบริโภคนั่นคือพวกภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีสรรพสามิต ฯลฯ อีกฐานหนึ่งก็ฐานทรัพย์สิน ตรงนี้ประเด็นคือว่าในเมืองไทยของเรา เรายังไม่มีภาษีที่จัดเก็บจากฐานทรัพย์สินที่แท้จริง

ภาษีที่ใกล้เคียงกับภาษีที่เก็บจากฐานทรัพย์สินมากที่สุดในขณะนี้คือภาษีโรงเรียนและที่ดิน และภาษีบำรุงท้องที่ ซึ่งก็ไม่ได้เก็บจากมูลค่าของทรัพย์สินอย่างแท้จริง (เช่น ภาษีโรงเรือนและที่ดินเป็นการคำนวณภาษีบนฐานรายได้ โดยคำนวณจาก "ค่ารายปี" หรือค่าเช่าที่เจ้าของได้รับในแต่ละปี)

ภาษีทั้ง 2 ประเภทไม่ได้เก็บจากฐานทรัพย์สินที่แท้จริง เพราะฉะนั้นจึงมีการปรับปรุงภาษีทั้ง 2 ตัวนี้ใหม่ให้มันเป็นภาษีที่เก็บจากฐานทรัพย์สินที่แท้จริง คือเก็บจากมูลค่าของที่ดินและสิงปลูกสร้าง และถ้ามีการใช้ พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างก็จะมีการยกเลิก พ.ร.บ.ภาษีโรงเรือนและที่ดิน และพ.ร.บ.ภาษีบำรุงท้องที่ไป

ผศ.ดร.ดวงมณี : ใช่ อย่างที่บอกว่า พ.ร.บ.ตรงนี้มันมีการร่างกันมานานแล้ว และมีการปรับปรุงกันมาหลายรอบแล้ว แต่ว่าในขณะนี้คือรัฐบาลทำท่าว่าจะเอากฎหมายนี้เข้า ครม.และจะเอาเข้าสู่สภาฯ ต่อไปเมื่อผ่าน ครม. แล้ว ซึ่งรางกฎหมายมีการปรับปรุงมาหลายรอบ เท่าที่ทราบ ครั้งล่าสุดคือตอนที่สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ตั้งคณะอนุกรรมาธิการขึ้นมาชุดหนึ่งเพื่อมาปรับปรุงร่างกฎหมาย และเข้าใจว่าคงเป็นจากร่างนั้นที่รัฐบาลให้สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) เอาไปปรับปรุงบางส่วนในรายละเอียด

ผศ.ดร.ดวงมณี : ต้องเข้าใจตรงนี้นิดหนึ่งว่าเราไม่ได้ศึกษาในเรื่องภาษีที่ดินว่าร่างกฎหมายควรจะเป็นอย่างไร เราเพียงแต่ดูว่าถ้ามีการจัดเก็บภาษีที่ดินแล้วมันส่งผลอย่างไรบ้างต่อเรื่องการกระจายรายได้ เพราะฉะนั้นเราไม่ได้ศึกษาว่าภาษีที่ดินควรจะจัดเก็บอย่างไร มีกระบวนการอย่างไร

แต่การจัดเก็บตามร่าง พ.ร.บ.นั้นก็คือการจัดเก็บตามราคา คือมูลค่า (ราคาประเมินทุนทรัพย์) ของที่ดินและสิ่งปลูกสร้างโดยที่จัดเก็บตามประเภทการใช้งาน ยกตัวอย่าง ถ้าเป็นสำหรับการเกษตรอัตราการจัดเก็บก็จะต่ำสุดคือไม่เกิน 0.05 เปอร์เซ็นต์ ถ้าเป็นที่อยู่อาศัยก็จะสูงขึ้นหน่อยคือไม่เกิน 0.1 เปอร์เซ็นต์ และถ้าเป็นกรณีทั่วไปหรือในเชิงพาณิชย์จะอยู่ที่ไม่เกิน 0.5 เปอร์เซ็นต์

ส่วนเรื่องของที่ดินรกร้างว่างเปล่ามีการป้องกันไม่ให้มีการกักตุนโดยที่ไม่ได้ใช้ประโยชน์ โดยถ้าเป็นที่ดินที่ไม่ใช้ประโยชน์ก็จะจัดเก็บภาษีในอัตราสูงสุดที่กำหนดไว้ในอัตราทั่วไป และหาก 3 ปียังไม่ได้ใช้ประโยชน์อีกก็จะเพิ่มอีกเท่าตัว อีก 3 ปีไม่ใช้ก็เพิ่มขึ้นอีก 1 เท่าตัว แต่อัตราสูงสุดจะไม่เกิน 2 เปอร์เซ็นต์ นั่นคือการแก้ปัญหาเรื่องของการใช้ประโยชน์ที่ดิน การซื้อที่ดินมากักตุนไว้เฉยๆ เพื่อเก็งกำไร หรือการมีที่ดินแล้วไม่ได้นำมาใช้ประโยชน์

อัตราสูงสุด 2 เปอร์เซ็นต์ ถ้าที่ดินมูลค่า 1,000,000 บาท ภาษีคือ 20,000 บาท ปีต่อไปก็ 20,000 บาท 3 ปีต่อไปก็ 20,000 บาท คิดอย่างนี้ถูกต้องไหม

ผศ.ดร.ดวงมณี : คืออย่างนี้ ปีแรกสมมติว่าเก็บสูงสุดเลยคือ 0.5 เปอร์เซ็นต์ ที่ดิน 1,000,000 บาท จ่ายแค่ 5,000 บาท ครบ 3 ปี ไม่ใช้ประโยชน์ ภาษีก็เพิ่มเป็น 10,000 บาท อีก 3 ปีถัดมา ไม่ได้ใช้ประโยชน์อีก จึงจะขึ้นเป็น 2 หมื่น

ผศ.ดร.ดวงมณี : คือหวังว่ามันจะไปเพิ่มต้นทุนให้กับเขา จากการที่ไม่มีต้นทุนเลย มันก็จะไปเพิ่มต้นทุนให้คนพวกนี้ในการตัดสินใจที่จะซื้อไม่ซื้อ ที่นี้ก็อาจต้องคิดมากขึ้นจากเมื่อก่อนที่ว่าไม่ต้องคิดอะไรมากมีเงินก็ซื้อเก็บๆ ไว้ โดยไม่ได้นำที่ดินไปทำประโยชน์อะไร

แต่ว่ากฎหมายตัวนี้แม้ว่าจะผ่านสภาแล้วมันก็จะยังไม่มีผลบังคับใช้ทันที จะมีบทเฉพาะกาลก็คือว่าอีก 2 ปี ถึงจะมีผลบังคับใช้ เพราะมีคนทักท้วงว่าในภาวะเศรษฐกิจแบบนี้ การออก พ.ร.บ.นี้มาเก็บภาษีประชาชนมันไม่น่าจะ make sense เท่าไหร่ เพราะเท่ากับว่าเป็นการดึงเงินออกจากกระเป๋าประชาชนไปอีก แต่ว่าจริงๆ แล้วอีก 2 ปีถึงจะจัดเก็บจริง

แล้วก็ปีแรกที่มีการจัดเก็บจริงก็มีการจัดเก็บแค่ 50 เปอร์เซ็นต์ของเงินภาษีที่ต้องจ่ายเพิ่ม สมมุติว่าต้องเสียภาษี 1,000 บาท ก็เสียแค่ 500 บาท ปีต่อไปจ่าย 75 เปอร์เซ็นต์ของเงินภาษีที่ต้องจ่ายเพิ่ม ก็ต้องคือจ่าย 750 บาท ปีต่อไปถึงจะต้องจ่าย 1,000 บาท คือมันจะมีช่วงเวลาที่ให้ประชาชนปรับตัวอยู่

ประเด็นตอนนี้คืออยู่ที่ว่าจะสามารถนำเข้าไปสู่สภาได้มากน้อยแค่ไหน เพราะมันก็มีกระแสต้านอยู่ แต่ก็ขึ้นอยู่กับว่าคุณอภิสิทธิ์ จะสามารถพูดคุยทำความเข้าใจกับ ส.ส.ได้มากน้อยแค่ไหน

ภาษีตัวนี้เป็นภาษีที่เก็บบนฐานทรัพย์สิน เพียงแค่ว่าทรัพย์สินอย่างอื่นมันประเมินมูลค่ายาก แต่ว่าที่ดินและสิ่งปลูกสร้างมันชัดเจน

ร่างกฎหมายตัวนี้คิดว่าจะเป็นประโยชน์หรือไม่ อย่างไรบ้าง

ผศ.ดร.ดวงมณี : ตรงนี้คิดว่าจะเป็นประโยชน์ เพราะหนึ่งการจัดเก็บภาษีนี้จะเป็นรายได้ให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพราะว่า ณ ปัจจุบันนี้ภาษีบำรุงท้องที่และภาษีโรงเรียนและที่ดิน ที่จัดเก็บในปัจจุบันรวมกันได้ประมาณ 20,000 กว่าล้านบาทเท่านั้น และความจริงแล้วครึ่งหนึ่งก็อยู่ที่กรุงเทพฯ เพราะฉะนั้นตามต่างจังหวัดเองก็ไม่ได้รายได้จากตรงนี้สักเท่าไหร่

ตรงนี้จึงเป็นการเพิ่มอิสระทางการคลังให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพราะเมื่อเรากระจายอำนาจออกไปแล้วสิ่งที่มันต้องมาควบคู่กันนั่นก็คือการกระจายอำนาจทางการคลังด้วย ซึ่งมันก็จะไปเสริมสร้างอิสระทางการคลังให้กับท้องถิ่น เพราะปัจจุบันองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเองต้องพึงเงินอุดหนุนจากรัฐบาลค่อนข้างมากและรายได้ที่จัดเก็บเองนั้นมีน้อย ดังนั้นอิสระในการตัดสินใจในการบริหารจัดการภายในท้องถิ่นก็จะน้อยตามไปด้วย

"อย่างการเสนอว่าควรให้กรมสรรพากรเป็นผู้จัดเก็บภาษีตัวนี้
เพราะเขากลัวว่ามันจะมีปัญหามาก ยิ่งเงินอยู่ในนั้นมากก็จะมีการทุจริตมาก
ซึ่งถ้าถามว่ามันจะมีปัญหาไหม บอกตรงๆ ว่ามันก็คงมีอยู่บ้าง
แต่คราวนี้เรามองว่าการกระจายอำนาจของไทย เราอยากให้เป็นอย่างไร
ถ้าต้องการให้มีการกระจายอำนาจแต่ว่าทุกอย่างยังดึงไว้อยู่ที่ส่วนกลางหมด
มันก็ไม่เกิดพัฒนาการขึ้น"

มีตัวเลขไหมว่าภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างที่รัฐบาลวางแผนออกกฎหมายนี้จะมีสัดส่วนให้กับท้องถิ่นเท่าไหร่

ผศ.ดร.ดวงมณี : ภาษีตัวนี้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดเก็บเองทั้งหมดและสามารถนำมาใช้จ่ายภายในท้องถิ่นเองได้ ซึ่งภาษีโรงเรือนและที่ดิน และภาษีบำรุงท้องที่ที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็เป็นคนจัดเก็บ หากภาษีตัวใหม่ผ่านก็จะให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดเก็บ

โดยหลักการก็คือว่า ตัวที่ดินและสิ่งปลูกสร้างมีหลักแหล่งที่แน่นอน บอกได้ชัดเจนว่ามันอยู่ในเขตพื้นที่ไหน คนที่เป็นเจ้าของก็จะได้ประโยชน์จากบริการสาธารณะต่างๆ จากท้องถิ่นโดยตรง ซึ่งก็จะเป็นไปตามหลักการของผู้ได้รับประโยชน์ (Benefit Principle) คือ ใครได้รับประโยชน์ก็ควรจะเป็นคนแบกรับภาระต้นทุนตรงนี้ด้วย

อีกจุดหนึ่งก็คือว่า การให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นผู้ดูแล มันก็จะสร้างกระบวนการรับผิดรับชอบ (Accountability) ในระดับท้องถิ่น นั่นก็คือผู้บริหารจะต้องรับผิดรับชอบกับประชาชน ไม่เช่นนั้นหากมีการเก็บภาษีมาแล้วไม่ให้บริการอะไรกับประชาชนเลย หรือไม่ได้ทำประโยชน์อะไรให้ชุมชน ประชาชนก็อาจไม่เลือกเขาเข้ามาในสมัยหน้า เพราะฉะนั้นมันก็จะสร้างกระบวนการประชาธิปไตย สร้างการเรียนรู้ของคนในท้องถิ่นด้วย

หมายความว่ารัฐส่วนกลางจะไม่ได้ส่วนแบ่งใดๆ จากภาษีที่ดินตัวใหม่นี้เลย

ผศ.ดร.ดวงมณี : ไม่ได้ คือให้เป็นของท้องถิ่นทั้งหมด

ท้องถิ่นที่พูดถึงว่าจะต้องเป็นผู้จัดเก็บรายได้และภาษีท้องถิ่น หมายถึงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในระดับไหน

ผศ.ดร.ดวงมณี : องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จะมาทำหน้าที่คือในส่วนเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) ระดับที่เล็กที่สุดเป็นคนบริหารจัดการเอง ส่วนองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) จะไม่ได้รับรายได้จากภาษีประเภทนี้ แต่จะมีประเภทภาษีอื่นๆ ที่ อบจ.สามารถจัดเก็บได้เอง ซึ่งมีการจัดแบ่งประเภทภาษีในการจัดเก็บกันอย่างชัดเจนอยู่แล้ว

แล้วสัดส่วนที่ให้ท้องถิ่นตรงนี้จะทำให้ท้องถิ่นมีเงินเพิ่มอีกเท่าไหร่ ถึง 35 เปอร์เซ็นต์หรือยัง (ตามแนวทางการจัดสรรรายได้ ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ให้มีรายได้คิดเป็นสัดส่วนไม่น้อยกว่าร้อยละ 35 ของรายได้รัฐบาล)

ผศ.ดร.ดวงมณี : เรื่อง 35 เปอร์เซ็นต์ ในปัจจุบันได้มีการแก้ไขข้อกำหนดให้เป็นสัดส่วนที่ไม่ต่ำกว่า 25 เปอร์เซ็นต์ มันมีหลายประเด็น ซึ่งมันเกี่ยวเนื่องกับเรื่องของการถ่ายโอนภารกิจต่างๆ ด้วย คือตราบใดที่งานยังไม่ไป เงินที่จะไปด้วยกันมันก็จะไปไม่ถึงสัดส่วนที่ตั้งใจไว้

เพราะฉะนั้นก็จะต้องมาดูว่าโครงสร้างรายรับของท้องถิ่นขณะนี้เป็นอย่างไร สัดส่วนที่เป็นภาษีที่รัฐบาลจัดเก็บให้แล้วจัดแบ่งให้ และในส่วนของเงินอุดหนุนมีค่อนข้างมาก ตอนนี้ที่ได้อยู่ 25 เปอร์เซ็นต์จะเป็นสัดส่วนของเงินภาษีที่รัฐบาลจัดเก็บให้แล้วก็แบ่งให้ และในส่วนเงินอุดหนุนที่เยอะ

(รายรับขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) จำแนกแหล่งที่มาของรายรับเป็น 4 ส่วน คือ ส่วนที่ 1.ภาษีที่ อปท.จัดเก็บเอง ส่วนที่ 2.ภาษีที่ได้รับการจัดสรรจากรัฐบาล ส่วนที่ 3.ค่าธรรมเนียมและอื่นๆ ส่วนที่ 4.เงินอุดหนุนจากรัฐบาล)

ส่วนตัวภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง สมมติว่าหากสามารถเก็บรายได้ได้เพิ่มขึ้น สิ่งที่จะไปลดลงนั่นคือเงินอุดหนุน คือตัวระบบเงินอุดหนุนก็จะต้องปรับเปลี่ยนไป นั่นก็คือว่าเงินอุดหนุนจะเป็นตัวที่ทำให้ท้องถิ่นต่างๆ มีความเท่าเทียมกันมากขึ้น เพราะว่าภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างบางพื้นที่ก็อาจจะจัดเก็บได้เยอะ

บางพื้นที่ที่เป็นท้องทุ่งท้องนาก็จะจัดเก็บได้ไม่เท่าไหร่ ตัวระบบของเงินอุดหนุนก็จะต้องถูกออกแบบเพื่อให้เข้าไปเสริมในเรื่องของความไม่เท่าเทียมกันระหว่างพื้นที่ตรงนี้ นั่นก็คือท้องถิ่นไหนที่จัดเก็บรายได้เองได้น้อย ระบบเงินอุดหนุนก็จะเข้าไปเสริมให้ท้องถิ่นมีรายได้เพียงพอที่จะใช้จ่ายหรือให้บริการสาธารณะในท้องถิ่น

หมายความว่าตรงนี้จะช่วยให้รัฐสามารถนำเงินไปใช้ในทางอื่นได้

ผศ.ดร.ดวงมณี : ถ้าสามารถจัดเก็บได้อย่างมีประสิทธิภาพจริงๆ ก็มีส่วนที่จะทำให้รัฐไม่ต้องเข้าไปอุดหนุนท้องถิ่นมาก และทำระบบเงินอุดหนุนให้มันสามารถลงไปสร้างความเท่าเทียมกันของแต่ละท้องถิ่นได้มากขึ้น

ในส่วนของงานศึกษาบอกถึงการจัดการเงินภาษีขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกับรัฐส่วนกลาง ในเรื่องประสิทธิภาพในการกระจายรายได้แตกต่างกันไหม   

ผศ.ดร.ดวงมณี : งานศึกษาไม่ได้ตอบในแง่นั้น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความใกล้ชิดกับประชาชน ก็น่าจะทราบถึงความต้องการของประชาชนในพื้นที่ได้มากกว่ารัฐบาลกลาง ในแง่นี้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็จะสามารถให้บริการสาธารณะต่างๆ และสามารถแก้ปัญหาในพื้นที่ได้อย่างตรงจุดมากกว่ารัฐบาล และที่เป็นภาษีขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ก็คืออย่างที่พูดว่าตัวที่ดินและสิ่งปลูกสร้างมันมีหลักแหล่งที่แน่นอน คือมันอยู่ในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น อยู่ในตำบลนั้น แล้วคนที่ได้รับประโยชน์จากบริการสาธารณะต่างๆ ก็คือคนที่เป็นเจ้าของ คือคนที่จะต้องแชร์ต้นทุนในเรื่องเหล่านี้ด้วยก็คือคนที่ได้รับประโยชน์หรือคนที่เป็นเจ้าของนั่นแหละ เพราะฉะนั้น ถ้าคนนี้ได้ประโยชน์แล้วอีกคนหนึ่งต้องเป็นคนจ่ายภาษี เป็นคนรับภาระต้นทุน มันก็ไม่ถูก

อีกประเด็นหนึ่งก็คือว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่างๆ ก็จะรู้จักคนในพื้นที่ดีกว่ารัฐบาลกลาง ซึ่งเรื่องการจัดเก็บภาษีก็มีคนเสนอว่าให้กรมสรรพากรเป็นผู้จัดเก็บ แต่ประเด็นก็คือว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเขาอยู่ในพื้นที่ เขาก็จะรู้ว่าพื้นที่ตรงไหนเป็นอย่างไร ใครเป็นเจ้าของ เพราะฉะนั้นในแง่ของการบริหารจัดการมันน่าจะคล่องตัวกว่าในระดับของกรมสรรพากรที่จะเข้าไปทำ แล้วมันก็เป็นเรื่องของหลักของต้นทุนและผลประโยชน์ของผู้ที่ได้รับด้วย

ในเรื่องของ Accountability ระหว่างประชาชนกับผู้บริหารท้องถิ่น มันก็เป็นการสร้างกระบวนการประชาธิปไตยในระดับของท้องถิ่น อย่างการเสนอว่าควรให้กรมสรรพากรเป็นผู้จัดเก็บภาษีตัวนี้ เพราะเขากลัวว่ามันจะมีปัญหามาก ยิ่งเงินอยู่ในนั้นมากก็จะมีการทุจริตมาก ซึ่งถ้าถามว่ามันจะมีปัญหาไหม บอกตรงๆ ว่ามันก็คงมีอยู่บ้าง แต่คราวนี้เรามองว่าการกระจายอำนาจของไทย

เราอยากให้เป็นอย่างไร ถ้าต้องการให้มีการกระจายอำนาจแต่ว่าทุกอย่างยังดึงไว้อยู่ที่ส่วนกลางหมด มันก็ไม่เกิดพัฒนาการขึ้น คือมันก็ต้องปล่อยให้ค่อยๆ มีพัฒนาการของมันไป ในขณะเดียวกันตัวรัฐบาลเองก็ต้องไปดูว่าจะเข้าไปช่วยเหลือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้อย่างไร ช่วยหนุนเสริม หรือปัญหาต่างๆ ที่เกิดขึ้นจะทำให้น้อยลงได้อย่างไร

ผศ.ดร.ดวงมณี : ในส่วนนี้ตัวรัฐเองก็จะต้องเข้าไปดูแลอยู่ค่อนข้างเยอะเหมือนกัน เช่น ในเรื่องการประเมินราคาที่ดินและสิ่งปลูกสร้างต่างๆ ซึ่งตอนนี้อาจยังมีข้อจำกัดบางอย่าง เช่น การประเมินที่ดินรายแปลงยังไม่สามารถทำได้ทั่วประเทศ รัฐเองอาจจะต้องมีงบประมาณที่ลงไปสนับสนุนในส่วนนี้ ให้มีการจัดทำแผนที่ภาษี ให้มีการประเมินราคาที่ดินรายแปลง รวมทั้งการทำความเข้าใจกับผู้บริหาร เจ้าหน้าที่และประชาชนในท้องถิ่น ให้เห็นประโยชน์ของการมีภาษีประเภทนี้

ทำไมถึงเรียกว่าแผนที่ภาษี ช่วยอธิบายในส่วนนี้หน่อย

ผศ.ดร.ดวงมณี : แผนที่ภาษีจะเป็นข้อมูลเชิงพื้นที่ ที่แสดงตำแหน่ง รูปร่าง ลักษณะ ขนาดของที่ดินและสิ่งปลูกสร้างต่างๆ สมมุติว่าจะจัดเก็บภาษีในเขตพื้นที่นี้ แผนที่ภาษีก็จะบอกได้ว่าที่ดินแต่ละแปลงมีขนาดเท่าไหร่ ใครเป็นเจ้าของ และมีการใช้งานอย่างไร ทำธุรกิจอะไรอยู่ เป็นบ้าน เป็นหอพักหรือเป็นอะไร (หมายรวมถึงทะเบียนทรัพย์สินด้วย) ซึ่งมันทำให้สามารถจัดเก็บภาษีได้ถูกต้อง

ยกตัวอย่างเช่น ในส่วนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ทำหน้าที่จัดเก็บภาษีโรงเรือนและที่ดิน ภาษีบำรุงท้องที่ ภาษีป้าย หากสามารถระบุจุดได้ว่างตรงนี้เป็นร้านค้าเขาก็จะต้องมาเสียภาษีโรงเรือนและที่ดิน ภาษีป้าย 

"สำหรับคนที่คิดว่าจะซื้อไว้เพื่อเก็งกำไร ตรงนี้ก็จะไปเพิ่มต้นทุนให้กับเขา
หากคิดว่าเก็งกำไรแล้วไม่คุ้มก็อาจจะไม่กว้านซื้อที่ดินต่อไป
มันก็อยู่ที่ว่าราคาที่เขาคิดว่ามันจะเพิ่มขึ้นนั้น มันเพิ่มขึ้นจูงใจขนาดไหน
ถ้าเกิดมันไม่ได้เพิ่มขึ้นมาก ไม่คุ้มกับที่เขาต้องเสียภาษี
 เขาก็อาจจะไม่กว้านซื้อที่ดินมากนัก ก็อาจมีโอกาสที่ที่ดินจะกระจายไปสู่คนอื่น"

หากกฎหมายภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างตัวนี้ผ่านจะมีผลต่อการลดการกระจุกตัวของที่ดินได้หรือไม่

ผศ.ดร.ดวงมณี : ภาษีตัวนี้ ถ้าดูจากร่างกฎหมายก็จะมีในส่วนที่ว่าที่ดินที่ไม่ได้ใช้ประโยชน์จะเจอภาษีในอัตราที่เพิ่มขึ้นเรื่อยๆ แต่ก็มีเพดานอยู่ที่จะไม่ให้สูงเกิน 2 เปอร์เซ็นต์ เพราะฉะนั้นตรงนี้ก็น่าที่จะสามารถทำให้เกิดการใช้ประโยชน์ของที่ดินได้มากขึ้น สำหรับคนที่คิดว่าจะซื้อไว้เพื่อเก็งกำไรตรงนี้ก็จะไปเพิ่มต้นทุนให้กับเขา หากคิดว่าเก็งกำไรแล้วไม่คุ้มก็อาจจะไม่กว้านซื้อที่ดินต่อไป

มันก็อยู่ที่ว่าราคาที่เขาคิดว่ามันจะเพิ่มขึ้นนั้น มันเพิ่มขึ้นจูงใจขนาดไหน ถ้าเกิดมันไม่ได้เพิ่มขึ้นมาก ไม่คุ้มกับที่เขาต้องเสียภาษี เขาก็อาจจะไม่กว้านซื้อที่ดินมากนัก ก็อาจมีโอกาสที่ที่ดินจะกระจายไปสู่คนอื่น หรือการที่ที่ดินไม่ได้ทำประโยชน์อะไร เจ้าของไม่ได้รับผลตอบแทนจากที่ดิน แต่ต้องเสียภาษี ก็อาจจะมีการพิจารณาว่าจะถือครองที่ดินแปลงนั้นไว้ต่อไปหรือไม่

รวมทั้งราคาที่ดินที่มันเป็นอยู่ในปัจจุบันนี้ก็อาจมีการปรับตัวให้อยู่ในราคาที่มันควรจะเป็นมากขึ้นด้วย ในส่วนนี้มันก็สามารถจะช่วยได้ในระดับหนึ่ง ซึ่งที่เห็นชัดๆ น่าจะเป็นการใช้ประโยชน์จากที่ดิน

แต่ในทางปฏิบัติก็มีช่องว่างในการหลบเลี่ยงกฎหมายอยู่

ผศ.ดร.ดวงมณี : ในการดำเนินการจะมีคณะกรรมการมาดูแล แต่ในส่วนนี้ก็จะเป็นเรื่องรายละเอียดของการปฏิบัติจริงว่า ตัวองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเองหรือว่ากรรมการจะมีเครื่องมืออะไรที่จะเข้าไปดูแลในเรื่องเหล่านี้ หรือเขาอาจมีการปลูกกล้วยไว้เยอะแยะเต็มไปหมดแล้วบอกว่ามีการใช้ประโยชน์เป็นพื้นที่เกษตร ซึ่งตรงนี้ก็มีความเป็นไปได้สูงที่คงจะมีการดำเนินการในรูปแบบดังกล่าว ตรงนี้เป็นเรื่องในเชิงปฏิบัติที่ว่าจะสามารถกำกับดูแลช่องโหว่ที่มีได้มากน้อยแค่ไหน

ส่วนคณะกรรมการกลาง จะมีหน้าที่ในการกำหนดอัตราภาษี เช่น ที่กฎหมายกำหนดไว้ว่าพื้นที่ทำการเกษตรเก็บภาษีไม่เกิน 0.05 เพราะฉะนั้นคณะกรรมการกลาง ก็จะพิจารณาว่า สภาพเศรษฐกิจ สังคมเป็นแบบนี้ ในช่วง 4 ปีต่อจากนี้ไป อัตราภาษีสำหรับพื้นที่ที่ใช้ทำการเกษตร ควรจะเป็นเท่าไหร่ อาจจะตั้งไว้ที่ 0.03 ที่อยู่อาศัย อาจบอกว่า 0.1 เยอะไป อาจให้เป็น 0.07 ส่วนที่ดินในเชิงพาณิชย์อาจตั้งไว้ที่ 0.3 ซึ่งการกำหนดอัตราภาษีและราคาประเมินก็จะมีการทบทวนทุกๆ 4 ปี ตรงนี้เป็นรายละเอียดของกฎหมาย

แต่ในส่วนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็จะมีอิสระในการตัดสินใจในเรื่องการกำหนดอัตราภาษีอยู่ในระดับหนึ่ง นั่นก็คือ ถ้าคณะกรรมการกลางกำหนดอัตราภาษีไว้ที่ 0.03 เปอร์เซ็นต์ แต่ไม่เกิน 0.05 เปอร์เซ็นต์ แล้วองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอาจมองว่าพื้นที่ของตนเองต้องการเงินที่จะใช้จ่ายเยอะ เขาก็สามารถจะตั้งอัตราภาษีที่มากกว่านั้นได้ โดยอาจอยู่ที่ 0.04 เปอร์เซ็นต์ แต่ไม่เกิน 0.05 เปอร์เซ็นต์ หากท้องถิ่นไหนมองว่าเขาสามารถทำความเข้าใจกับประชาชนได้ และต้องการเงินภาษีที่จะใช้จ่ายเป็นสวัสดิการสังคมหรือว่าบริการสาธารณะต่างๆ ที่ทำให้ท้องถิ่นนั้นๆ ดีขึ้น ก็จะมีอิสระในระดับหนึ่ง

ผศ.ดร.ดวงมณี : ค่าเช่านาแพงขึ้นไหม... อันนี้มันก็ขึ้นอยู่กับว่าเขาสามารถผลักภาระภาษีเหล่านี้ได้มากน้อยแค่ไหน คือมันแล้วแต่สภาพพื้นที่ แล้วแต่การแข่งขันด้วย คือสมมุติว่าเจ้าของที่รายใหญ่ผูกขาดที่ตรงนั้นหมดเลยเขาก็อาจจะสามารถผลักภาระไปได้ แต่ว่าถ้าสมมุติว่ามันมีการแข่งขันกันหลายเจ้าตรงนั้นการผลักภาระก็อาจจะทำได้น้อย กรณีนี้อาจพูดถึงเรื่องอื่นๆ ด้วย เช่น อพาร์ทเมนต์ให้เช่าสามารถผลักภาระภาษีให้ผู้เช่าได้ไหม มันก็สามารถผลักได้มากน้อยแตกต่างกัน ขึ้นอยู่กับว่ามันมีการแข่งขันหรือมีการผูกขาดกันมากน้อยแค่ไหน

หากมีการผลักภาระให้ผู้เช่าตรงนี้จะยิ่งไม่เป็นการถมทับกลุ่มผู้มีรายได้น้อยหรือ

ผศ.ดร.ดวงมณี : ประเด็นนี้ต้องไปดูที่ข้อยกเว้นว่ามันมากน้อยแค่ไหนในเรื่องของการไม่เก็บภาษี มันก็มีการยกเว้นภาษีได้หลายแบบ เช่น ดูตามมูลค่าที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง คือหากมูลค่าน้อยก็ไม่ต้องเก็บภาษีเลย หรือดูตัวค่าเช่าเป็นหลัก ถ้าค่าเช่าไม่เยอะก็ไม่ควรเก็บภาษีเพื่อที่จะได้ไม่เป็นภาระของผู้เช่า ต้องไปดูรายละเอียดในตรงนี้อีกทีหนึ่งว่าจะสามารถปกป้องคนที่มีรายได้น้อยได้มากน้อยแค่ไหน

ในส่วนร่างภาษีเองก็พยายามที่จะดูประเด็นเหล่านี้แต่มันจะได้แบบสมบูรณ์แบบแค่ไหนมันก็อีกเรื่องหนึ่ง แต่ถ้าถามว่าได้คำนึงถึงคนรายได้น้อยว่าจะโดนอะไรบ้างหรือเปล่า ในตัวร่างมีการคำนึงถึงเรื่องเหล่านี้อยู่ แต่ว่ามันจะดูแลป้องกันได้มากแค่ไหนก็ขึ้นอยู่กับหลายปัจจัย

สำหรับคนที่มีบ้านทั่วๆ ไป ภาษีที่จะจัดเก็บใหม่ตรงนี้มีมากกว่าภาษีโรงเรือนเดิม ซึ่งตรงนี้คือผลกระทบที่เกิดขึ้น

ผศ.ดร.ดวงมณี : ในปัจจุบันคนที่เป็นเจ้าของบ้านเพื่ออยู่อาศัยเอง และมีขนาดที่ดินไม่เกินที่กำหนดไม่ต้องเสียภาษี แต่ภาษีตัวใหม่นั้นต้องเสียภาษีด้วย เพราะฉะนั้นถามว่าภาระของคนที่มีบ้านเป็นของตัวเองเพิ่มขึ้นไหม ตรงนี้เพิ่มขึ้น เมื่อเดิมไม่ต้องเสียแต่ตอนนี้ต้องเสีย แต่ว่าอัตราภาษีมันไม่ได้ถูกกำหนดมาแบบที่สูงมาก อัตราภาษีเก็บสูงสุดมันแค่ 0.1 เปอร์เซ็นต์ คือ บ้านราคา 1,000,000 บาท เสียภาษีปีละ 1,000 บาท ถามว่าเสียได้ไหม จริงๆ มันก็เสียได้ เพียงแต่ที่ผ่านมาไม่เคยเสีย

เริ่มแรกตรงนี้บ้านราคา 1,000,000 บาท อาจมีการเก็บภาษีปีละแค่ 700-800 บาท หรือมูลค่า 1 ล้านตรงนี้อาจได้รับการยกเว้นภาษีก็ได้ เพราะถือว่ามูลค่าไม่มาก ตรงนี้ต้องไปดูอีกทีว่าการยกเว้นภาษีสำหรับผู้มีรายได้น้อยจะเป็นอย่างไร แต่ประเด็นสำคัญคือเมื่อเขาเสียภาษีไปแล้ว เขาได้รับประโยชน์อะไรกลับมาบ้างหรือเปล่า นั่นเป็นหน้าที่ของ อปท.ที่จะต้องทำให้ประชาชนเห็นว่าการเสียภาษีของประชาชนไม่ใช่สิ่งสูญเปล่า

"ถ้าจะให้มีการกระจายการถือครองที่ดินเกิดขึ้นจริง
การเก็บภาษีต้องมีการเก็บภาษีในอัตราก้าวหน้าตามขนาดการถือครองที่ดิน
แต่อย่างน้อยๆ คือ กฎหมายตัวนี้มันเป็นจุดเริ่มต้นจุดหนึ่ง
แค่จุดเริ่มมันยังไม่ไปไหนเลย มันยังไม่ได้ก้าวก้าวที่หนึ่งเลย"

ผศ.ดร.ดวงมณี : ภาษีในส่วนนี้วัตถุประสงค์จริงๆ แล้วคงไม่ใช่เป็นเรื่องของการกระจายการถือครองทีดินเสียทีเดียว ภาษีนี้จะเป็นแหล่งรายรับที่สำคัญให้แก่ อปท. เพื่อจะได้นำรายรับนี้ไปใช้จ่ายให้เกิดประโยชน์ต่อประชาชนในท้องถิ่นในด้านต่างๆ ต่อไป อีกส่วนหนึ่งคงจะเป็นเรื่องของการใช้ประโยชน์จากที่ดิน คือว่าที่ดินที่รกร้างว่างเปล่าไม่ใช้ประโยชน์ก็ควรที่จะเสียภาษีสูง

ตรงนี้จะมีผลคือ 1.จะทำให้เกิดการใช้ประโยชน์ในที่ดิน เกิดประสิทธิภาพ มีการจ้างงานมีอะไรต่างๆ ตามมา แล้วสิ่งที่จะได้ตามมาคือ 2.คาดว่ามันจะช่วยกระจายการถือครองได้มากขึ้น เพราะคนเริ่มมีต้นทุนในการถือครองที่ดิน ซึ่งในปัจจุบันคือใครจะซื้อเท่าไหร่ก็ซื้อไป ก็ถือครองที่ดินเอาไว้โดยไม่มีต้นทุนอะไรเกิดขึ้น เพราะฉะนั้นมันจึงเกิดการกว้านซื้อที่ดินกันค่อนข้างมาก การมีภาษีที่ดินเข้ามามันก็คงไปลดตรงนั้นได้ในระดับหนึ่ง

นั่นหมายถึงการเพิ่มน้ำหนักของการผลิตจริง มากกว่าไปลดน้ำหนักของการเก็งกำไร อย่างนั้นหรือเปล่า

ผศ.ดร.ดวงมณี : คือไปเน้นเรื่องของการใช้ประโยชน์ที่ดินมากขึ้น และมันก็ไปเพิ่มต้นทุนให้กับผู้ที่ถือไว้เพื่อเก็งกำไรด้วย

ดังนั้นลักษณะสำคัญของกฎหมายนี้ก็คือ 1.เพิ่มรายได้ให้ท้องถิ่น เป็นจุดประสงค์หลัก 2.ผลักให้เกิดการใช้ประโยชน์ที่ดิน 3.หวังว่ามันจะมีผลต่อการกระจายการถือครองที่ดิน ตรงนี้สรุปถูกต้องไหม

ผศ.ดร.ดวงมณี : ตรงนี้ในข้อที่ 3 ไม่แน่ใจ ว่าจะสามารถไปไกลได้ขนาดนั้นไหม แต่ว่าอย่างน้อยคือน่าจะพูดในแง่ว่าเป็นการเพิ่มต้นทุนให้กับคนที่ถือครองที่ดินไว้จำนวนมากเพื่อการเก็งกำไร ตรงนี้มากกว่า

มีข้อสังเกตตรงไหนจึงคิดว่าเขาไม่ได้คิดไปไกลถึงขนาดนั้น

ผศ.ดร.ดวงมณี : ในส่วนของการจัดทำภาษีที่ดินตรงนี้ถ้ามุ่งหวังในเรื่องการกระจายการถือครองใน concept แบบนั้นจริงๆ มันก็อาจจะต้องไปดูในหลายเรื่องมากกว่านี้ คือการเก็บภาษีมันก็มีผลกระทบหลายอย่าง เราจะหวังในเรื่องการกระจายรายได้หรือการกระจายความเท่าเทียมเพียงอย่างเดียวคงไม่ได้

คือเราจะต้องพิจารณาถึงเรื่องประสิทธิภาพอะไรต่างๆ ประกอบกันไปด้วย แต่ว่าทั้ง 2 อย่าง คือเรื่องประสิทธิภาพและเรื่องความเท่าเทียมมันต้องแลกกัน ได้อย่างหนึ่งอีกอย่างหนึ่งก็จะเสีย ที่นี้คือจะทำอย่างไรให้ทั้ง 2 ส่วนมันมีความสมดุลกันมากที่สุด

ถ้าเรามองแต่ว่าจะเก็บภาษีในอัตราก้าวหน้าเยอะๆ มันอาจจะมีผลต่อประสิทธิภาพการผลิตหรือเรื่องอื่น ๆ ได้ เพราะฉะนั้นจึงต้องดูว่ามันเหมาะสมแค่ไหน อย่างไร ถ้าจะให้มีการกระจายการถือครองที่ดินเกิดขึ้นจริง การเก็บภาษีต้องมีการเก็บภาษีในอัตราก้าวหน้าตามขนาดการถือครองที่ดิน แต่อย่างน้อยๆ คือ กฎหมายตัวนี้มันเป็นจุดเริ่มต้นจุดหนึ่ง แค่จุดเริ่มมันยังไม่ไปไหนเลย มันยังไม่ได้ก้าวก้าวที่หนึ่งเลย

ถ้าเช่นนั้น ก็จะมีคนบางกลุ่มบอกได้ว่า กฎหมายนี้มีขึ้นมาเพื่อทำให้นายทุนขยายตัวมีการผลิตจริงมากขึ้น มากกว่าที่จะสร้างความเป็นธรรม คือ ถึงที่สุดแล้วมันก็ไปทำให้เกิดการจ้างงาน ทำให้ระบบเศรษฐกิจภาคการผลิตจริงทำงานมากขึ้น แทนที่จะเก็งกำไร

ผศ.ดร.ดวงมณี : ก็จะเป็นเรื่องของการผลิตจริง ลดการเก็งกำไรลง ถ้ามองในแง่ของการใช้ประโยชน์จริงในที่ดินรกร้างว่างเปล่า แต่อันนั้นมันเป็นเพียงส่วนหนึ่งในกฎหมาย คือมันเป็นองค์ประกอบหนึ่งที่ใส่เอาไว้เพื่อที่ว่าไม่ให้เกิดการกระจุกตัวมากเกินไป หรือเก็บไว้เพื่อเก็งกำไร

ผศ.ดร.ดวงมณี : จริงๆ ตรงนี้มันก็ไม่ใช่การเก็บภาษีในอัตราก้าวหน้า คิดว่าตอนนี้ยังไม่มีใครหยิบประเด็นนี้ขึ้นมาแย้งมากนัก เพราะอัตรามันก็สมเหตุสมผลอยู่ อย่างต่างประเทศบางประเทศก็มีการเก็บในอัตราที่สูงกว่า 2 เปอร์เซ็นต์ด้วยซ้ำไป ของเราอัตราอื่นๆ มันต่ำมากแล้ว ที่ดินที่ไม่ได้ใช้ประโยชน์สูงสุดภาษีก็อยู่ที่ 2 เปอร์เซ็นต์เท่านั้น เพราะฉะนั้นมันไม่ได้เป็นอัตราที่ทำให้เกิดภาระมากมายจนเกินไป

"การทำเกษตรเชิงพาณิชย์ขนาดใหญ่มันก็มีเรื่องของ Economy of scale
มีการประหยัดต่อขนาดในการทำการเกษตรในพื้นที่ขนาดใหญ่อยู่
ถึงบอกว่ามัน Trade off กันระหว่างประสิทธิภาพกับความเท่าเทียม
เพราะฉะนั้นตัวรัฐบาลเองก็ต้องทำให้ 2 ส่วนนี้สมดุลกันให้ได้ในระดับหนึ่งที่สังคมยอมรับได้"

ในทางเศรษฐศาสตร์แล้วการเก็งกำไรมันมีมูลค่าเพิ่มไหม ไม่อย่างนั้นตลาดการเงินจะโตได้อย่างไร แสดงว่ามันมีการเก็งกำไรอยู่มากมายในโลกนี้และมันก็ทำให้คนมั่งคั่งขึ้น

ผศ.ดร.ดวงมณี : ตรงนี้อยู่ที่ว่าเป็น Wealth ของใครด้วย ถ้าเก็งกำไรไป ถึงจุดหนึ่งที่ฟองสบู่แตก ก็จะทำให้เกิดปัญหาเศรษฐกิจตามมา เพราะว่ามันไม่ใช่ Demand (อุปสงค์ หรือความต้องการ) ที่แท้จริง

ผศ.ดร.ดวงมณี : ตรงนี้คือยังต้องการที่จะคุ้มครองพื้นที่ทางการเกษตรอยู่ ไม่ใช่ว่าเก็บภาษีไปแล้วเกษตรกรต้องเดือดร้อนมาก เลยตั้งอัตราตรงนี้ให้ถูกกว่าอันอื่น แต่ถ้าเกิดไปในเชิงพาณิชย์ก็เป็นอีกอัตราหนึ่ง

ปัญหาเรื่องที่ดินขณะนี้ไม่ใช่แค่เรื่องปกป้องภาคเกษตร แต่มีปัญหาซ้อนเรื่องการถือครองที่ดินจำนวนมากของเจ้าที่ดินในภาคเกษตร ตรงนี้ในกฎหมายควรจะมีบทบัญญัติเฉพาะเพื่อแก้ไขด้วยหรือไม่ อย่างไร

ผศ.ดร.ดวงมณี : หากมองในเชิงเศรษฐกิจ การทำเกษตรเชิงพาณิชย์ขนาดใหญ่มันก็มีเรื่องของ Economy of scale มีการประหยัดต่อขนาดในการทำการเกษตรในพื้นที่ขนาดใหญ่อยู่ ถึงบอกว่ามัน trade off กันระหว่างประสิทธิภาพกับความเท่าเทียม เพราะฉะนั้นตัวรัฐบาลเองก็ต้องทำให้ 2 ส่วนนี้สมดุลกันให้ได้ในระดับหนึ่งที่สังคมยอมรับได้ คือถ้าเน้นเรื่องการประหยัดต่อขนาด หรือเน้นเรื่องประสิทธิภาพมากเกินไป มันก็อาจจะทำให้กระทบกับคนเล็กคนน้อยในสังคมที่อาจไม่สามารถยืนอยู่ได้

ความจริงมันก็ต้องมีในเรื่องของการปฏิรูปที่ดินหรืออะไรต่างๆ ที่มาควบคู่กัน ซึ่งนั่นก็มีเรื่องที่เครือข่ายปฏิรูปที่ดินพยายามทำการศึกษาอยู่ว่าจะมีระบบอะไร อย่างไรบ้าง

ผศ.ดร.ดวงมณี : มันก็มีหลายแนวคิด หากเป็นแนวคิดแบบเสรีนิยมก็จะไม่สนับสนุนให้มีการเก็บภาษีในอัตราก้าวหน้า เพราะว่ามันจะไปกระทบเรื่องการผลิต

ส่วนตัว พ.ร.บ.ที่ดินและสิ่งปลูกสร้างไม่ได้ลงไปในรายละเอียดขนาดนั้น หลักๆ จะมีเท่าที่บอกไปคือ มีการเก็บตามการใช้ประโยชน์คือเกษตร ที่อยู่อาศัย และเชิงพาณิชย์ แล้วก็ในเรื่องที่ดินรกร้างว่างเปล่าที่มีการจัดเก็บภาษีในอัตราที่สูงกว่า ก็คงมีเท่านั้น แล้วก็มีการยกเว้นให้คนในระดับล่าง แต่ว่ารายละเอียดอย่างอื่นมันยังไม่ได้อยู่ใน พ.ร.บ.ตัวนี้

ส่วนข้อเรียกร้องของเครือข่ายปฏิรูปที่ดินฯ ก็จะเป็นอีกลักษณะหนึ่ง ก็คือว่าโดยหลักการพื้นฐานในการจัดเก็บภาษีที่ดินเขาก็ยอมรับตรงนี้ได้ แต่ว่ามันจะลงไปในรายละเอียดที่ว่าจะทำอย่างไรที่จะกระจายที่ดินให้กับชาวบ้านได้ หรือว่าทำอย่างไรชาวบ้านจะมีโอกาสที่จะถือครองที่ดินได้ คือ มีที่ดินทำกิน ในส่วนข้อเสนอของเครือข่ายปฏิรูปที่ดินฯ จะอยู่ในขั้นสูงกว่านี้ โดยมีการเสนอในเรื่องอัตราภาษีก้าวหน้า

ซึ่งถ้าจะให้มีการกระจายการถือครองที่ดินจริงๆ ก็จะต้องมีการจัดเก็บภาษีที่ดินในอัตราก้าวหน้าตามขนาดการถือครองที่ดิน ใครที่ถือครองที่ดินมากก็จะถูกเก็บภาษีในอัตราที่สูงกว่าคนที่ถือครองที่ดินแค่เพียงพอในการใช้ประโยชน์ตามแต่ละกรณี แต่ตรงนี้ก็จะต้องมีการศึกษาอย่างละเอียดอีกครั้งว่ามันน่าจะเป็นอย่างไร ขนาดการถือครองที่ดินที่เหมาะสมสำหรับกิจกรรมแต่ละประเภทควรจะมีขนาดเท่าไร

พ.ร.บ.ที่ดินและสิ่งปลูกสร้างตัวนี้จะไปเชื่อมโยงกับเรื่องของโฉนดชุมชนได้ไหม

ผศ.ดร.ดวงมณี : พ.ร.บ.ที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ไม่ได้เน้นในเรื่องของการกระจายการถือครองที่ดินโดยตรง ส่วนโฉนดชุมชนเป็นการสร้างการยอมรับการครอบครองที่ดินทำกินและที่ดินอยู่อาศัยของผู้ที่ใช้ประโยชน์ในที่ดินจริง โฉนดชุมชนจะเป็นมาตรการที่ให้ชุมชนมาจัดการที่ดินร่วมกัน เพื่อให้ที่ดินสามารถคงอยู่กับคนในชุมชนได้อย่างยั่งยืน

แค่ทำอย่างไรให้ชาวบ้านมีที่ทำกิน มันไม่พอ ต้องมาดูด้วยว่าทำอย่างไรให้ชาวบ้านสามารถรักษาที่ดินไว้ได้ ถ้าสมมุติว่าแต่ละคนต่างมีโฉนดเป็นของตนเองก็จะมีโอกาสที่จะขายที่ดินไปสูง เพราะฉะนั้นทำอย่างไรที่จะให้เขาไม่สามารถขายได้โดยอิสระมากนัก อันนั้นคือแนวคิดเรื่องโฉนดชุมชนที่เข้ามา

ส่วนความเป็นไปได้ในทางปฏิบัติ คิดว่าน่าจะเป็นไปได้ เพราะมีการพยายามที่จะเสนอเป็น Pilot project ว่าพื้นที่ไหนที่พร้อมก็ลองทำดูว่ามีความเป็นไปได้มากน้อยแค่ไหน ตรงนี้คิดว่าเป็นวิธีการที่จะเข้ามาทำให้ชาวบ้านมีที่ดินเป็นของตนเองได้ เพราะถ้าชาวบ้านมีทีดินแต่สุดท้ายก็ต้องขาย เกิดปัญหาไม่มีที่ดินทำกินอีก ก็จะไม่สามารถแก้ปัญหาที่ดินที่ทำกินได้อย่างยั่งยืน