รายงาน กองทุนพัฒนาชุมชนรอบโรงไฟฟ้า(2): มุมมอง "เดชรัตน์ สุขกำเนิด"
มุทิตา เชื้อชั่ง

เดชรัตน์ สุขกำเนิด เป็นอาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ ซึ่งศึกษาเรื่องนโยบายพลังงานมาอย่างยาวนาน และเป็นแหล่งข่าวคนสำคัญในการวิพากษ์ "พีดีพี" หรือแผนพัฒนากำลังการผลิตไฟฟ้าของประเทศไทย

ตลอดหลายปีที่ผ่านมา นอกเหนือจากการศึกษาเรื่องพลังงานในเชิงโครงสร้างแล้ว ทีมงานของเขายังลงไปยังพื้นที่ชุมชนต่างๆ เพื่อศึกษาเกี่ยวกับพลังงานทางเลือก และยังรวบรวมข้อมูลเกี่ยวกับมลภาวะจากอุตสาหกรรมต่างๆ ซึ่งรวมถึงโรงไฟฟ้าด้วย  

ภาพลักษณ์ของ "กองทุนพัฒนาชุมชนรอบโรงไฟฟ้า" ดูสวยงามเมื่อผูกโยงกับคำว่า energy tax ซึ่งที่ผ่านมา หลายหน่วยงาน โดยเฉพาะ กฟผ.พยายามกล่าวอ้างเช่นนั้น อย่างไรก็ตาม เดชรัตน์ยืนยันว่ากองทุนนี้ไม่นับเป็น energy tax ทั้งยังไม่มีความชัดเจนในแนวคิดพื้นฐานการก่อตั้ง เพราะหากมองในเชิงวิชาการการจัดตั้งกองทุนลักษณะนี้มักอยู่บนฐานคิด 2 แบบหลักคือ แนวคิดการจ่ายค่าชดเชยกับผู้ได้รับผลกระทบ กับ แนวคิดการแบ่งปันผลกำไร (profit sharing)กับคนในพื้นที่ ซึ่งกองทุนนี้ไม่ใช่ทั้งสองอย่าง

"กฟผ.เคยมาสัมภาษณ์ผม คำถามแรกของเขาคือ คิดยังไงกับ energy tax ที่เขาทำ ผมบอกว่า โอย มันไม่ใช่ energy tax หรอก ดูเหมือนเขาเชื่อว่าเม็ดเงินแม้จะ 1-2 สตางค์ต่อหน่วยแต่มันก็มีน้ำหนักมากพอที่จะทำให้ชุมชนเห็นด้วยกับโรงไฟฟ้า" เดชรัตน์กล่าว

เขาขยายความแนวคิดพื้นฐานของการจัดตั้งกองทุนลักษณะนี้ในทั่วโลกว่า แนวคิดแรกคือเรื่องการจ่ายค่าชดเชย เนื่องจากเวลาทำอะไรที่เกิดผลกระทบนอกตัวเรา เราจำเป็นต้องจ่ายค่าชดเชยให้กับผู้ได้รับผลกระทบนั้น เพราะจะทำให้เกิดความเป็นธรรมมากขึ้นระหว่างผู้ได้รับผลประโยชน์กับบุคคลที่ได้รับผลกระทบ และจะทำให้การดำเนินการนั้นๆ ได้รับการยอมรับมากขึ้น เพราะคนที่เขาได้รับผลกระทบก็ได้รับค่าชดเชย

แนวความคิดที่ 2 เป็นแนวความคิดที่คล้ายกัน แต่เปลี่ยนมุมมองจากการจ่ายค่าชดเชย มาเป็นการแบ่งปันผลกำไร แตกต่างกันตรงที่คนที่ได้รับผลกระทบเสมือนเป็นหุ้นส่วนในการประกอบการธุรกิจนั้นด้วย ถ้าการประกอบการได้กำไร ผู้ได้รับผลกระทบต้องได้รับประโยชน์ด้วย จะมากน้อยแค่ไหนก็แล้วแต่ผลกำไรของธุรกิจนั้น

"เขาจับเอาสองประเด็นนี้มา แต่ไม่ได้เอามาตามแนวความคิดจริงๆ เขาเอามาแปลงในลักษณะที่ทำให้คนรู้สึกว่าชาวบ้านที่อยู่รอบโรงไฟฟ้าเริ่มได้รับประโยชน์ เริ่มได้รับค่าชดเชยจากการมีโรงไฟฟ้าเข้ามาตั้ง ถ้าเป็นไปตามแนวคิดแบบแรกต้องสรุปมาให้ได้ก่อนว่าผลกระทบนั้นเกิดขึ้นเท่าไร กี่บาท  

ตัวเลขที่มีการพูดถึงและมีการใช้กันในเมืองไทย อย่างถ่านหิน มูลนิธิพลังงานเพื่อสิ่งแวดล้อมเคยคำนวณเพื่อส่งให้กระทรวงพลังงาน คิดแล้วผลกระทบจะตกอยู่ที่ประมาณ 2 บาทต่อหน่วย แต่เขาจ่ายแค่ 2 สตางค์ต่อหน่วย เราก็ไม่ได้คิดว่า 2 บาทถูก แต่ต้องการบอกว่าต้องมาจากฐานว่าผลกระทบมันเท่าไรแน่ ไม่ใช่กำหนด 2 สตางค์มาจากอะไรก็ไม่รู้"

"ตรงนี้เป็นสิ่งที่ทำให้เห็นว่า แนวความคิดที่เขาทำไม่ได้ตรงกับแนวคิดแบบแรก ทางการไฟฟ้าพยายามจะใช้คำว่า "energy tax" ถ้าเป็นอย่างนั้นต้องคิดให้ครบถ้วนทุกด้าน ไม่ใช่จู่ๆ คิดมา 2 สตางค์ energy tax ใช้กันมาในแถบยุโรปทำให้ราคาน้ำมันแพงกว่าบ้านเราเพราะเขาเก็บภาษีตรงนี้เพราะการใช้น้ำมันมันเกิดผลกระทบต่อสุขภาพ สิ่งแวดล้อม เราจึงไม่ใช่เป็น energy tax เพราะไม่มีฐานที่มาที่ไปว่าทำไมเก็บ 1-2 สตางค์ต่อหน่วย ไม่มีการเปิดให้มีการพูดคุยกันว่าทำไมเป็นอัตรานี้ อยู่ๆ ก็ออกมา  

ขณะเดียวกันก็ไม่ได้อยู่บนฐานของแบบที่ 2 เพราะแบบที่สองต้องอยู่บนผลกำไร ผลประกอบการที่เกิดขึ้น ที่สำคัญต้องเข้ามามีส่วนในการบริหารกิจการของบริษัท แม้ว่าสัดส่วนหุ้นที่ได้รับมันอาจจะน้อย แต่เขาสามารถจะติดตามความเป็นมาเป็นไป รวมถึงการทำงานของบริษัทได้ ก็คือ เข้ามาเป็นหุ้นส่วน"

เดชรัตน์ ยังพูดถึงลักษณะการจัดองค์กรของกองทุนดังกล่าว ซึ่งที่ผ่านมาโรงไฟฟ้าต่างๆ พยายาม "ตู่" ว่าพวกเขามีส่วนก่อตั้งทั้งที่เป็นการเรียกเก็บเงินเอาจากผู้บริโภค และในการบริหารจัดการในหลายพื้นที่ยังกำหนดให้โรงไฟฟ้ามาเป็นเลขาฯ กองทุน ซึ่งทำให้มีแนวโน้มที่โรงไฟฟ้าจะเข้ามาครอบงำการพัฒนาของชุมชนรอบๆ ด้วย  

สำหรับประเด็นการผลักภาระในการจัดตั้งกองทุนนี้ให้กระจายไปในค่าเอฟทีของผู้บริโภคนั้น เดชรัตน์ระบุว่า ทีแรกเขาคงไม่รู้จะเก็บยังไงเลยเอาจากค่าเอฟทีสำหรับโรงไฟฟ้าที่มีอยู่แล้ว ส่วนโรงไฟฟ้าใหม่เขาบอกว่าจะเก็บจากผู้ผลิตโดยตรง แต่ผู้ผลิตก็สามารถบวกเข้าไปในราคาค่าไฟฟ้าอยู่แล้ว

เรื่องนี้ต้องแยกเป็น 2 ประเด็น ประเด็นแรกคือ การที่ผู้ใช้ไฟฟ้าเป็นผู้จ่ายภาระส่วนนี้ ถูกต้องหรือไม่ ในความเห็นของเขานั้น เขาเชื่อว่าถูกต้องแล้ว เพราะผู้บริโภคเป็นผู้ที่ทำให้ต้องเกิดโรงไฟฟ้า

"แต่ที่มันผิดคือ อย่างแรก ไม่บอกผู้บริโภค อย่างที่สองคือ โรงไฟฟ้ากลับไปเหมาว่าตัวเองเป็นคนจ่ายเงินเข้ากองทุน และประกอบกับโรงไฟฟ้าเป็นเลขาฯ ของกองทุน เลยใช้เงินส่วนนี้ ถ้าเราชัดเจนว่านี่มาจากค่าเอฟที ไม่ใช่เงินโรงไฟฟ้า เขาก็มายุ่งไม่ได้ แต่เขาไปเหมาแบบนั้น แล้วสร้างระบบอุปถัมภ์ครอบชุมชนอีกทีทั้งที่ไม่ใช่เงินตัวเอง"

ฟังแล้วหลายคนอาจแปลกใจที่เขาเห็นด้วยกับการเรียกเก็บเงินกองทุนจากผู้บริโภค และคงมีคำถามในใจว่าโรงไฟฟ้าไม่ควรเป็นผู้จ่ายหรือ เดชรัตน์ตอบเรื่องนี้ว่า  โจทย์อยู่ที่ว่าเราจะคิดตามแบบที่หนึ่งหรือสอง และต้องทำตามแบบนั้นให้ชัดเจน ถ้าทำตามแบบที่หนึ่งผู้บริโภคต้องเป็นคนจ่าย แล้วผู้บริโภคจะเลือกเอง โรงไฟฟ้าที่มีผลกระทบสูงๆ เขาจะไม่เอาและอยากได้โรงไฟฟ้าที่มีผลกระทบน้อยกว่า แต่ถ้าเป็นแบบที่สอง ไม่ควรมาจากผู้บริโภค ควรมาจากกำไรของผู้ประกอบการ เพราะเป็นหุ้นส่วนกัน

"ผมเองยังไม่ค่อยติดใจนักว่าโรงไฟฟ้าควรเป็นคนจ่ายไหม ตราบใดที่การจ่ายยังไม่เป็นธรรม โรงไฟฟ้าจ่ายมันก็จะกลายเป็นส่วนหนึ่งของการสร้างระบบอุปถัมภ์ การสร้างอิทธิพลในพื้นที่มากกว่า และกลไกมันผิดตั้งแต่วิธีการตั้งกรรมการกองทุนแล้วเราก็บอกว่าโรงไฟฟ้าต้องมีบทบาทเป็นส่วนหนึ่ง แล้วยังผสมปนเปกับกรรมการที่ตรวจสอบโรงไฟฟ้าอีก อ้างกันเรื่องพหุภาคี มันเลยปนเปไปกันใหญ่"

เดชรัตน์กล่าวว่า บางคนก็บอกว่ากรรมการกองทุนชุดนี้ควรทำหน้าที่ตรวจสอบโรงไฟฟ้าด้วย แต่ส่วนใหญ่ทำหน้าที่เพียงพิจารณาว่าจะใช้เงินก้อนนี้อย่างไร ซึ่งถ้าไม่มีระบบการตรวจสอบโครงการก็ควรบอกให้ชัดว่าไม่มี จะได้คิดว่าควรทำอย่างไรต่อไป จะมีกรรมการอีกชุดหนึ่งไหมเพื่อทำหน้าที่นั้น แต่ถ้ากรรมการกองทุนนี้จะทำหน้าที่ตรวจสอบด้วยก็อาจมีปัญหาในเชิงรากฐาน

เพราะเกิดลักษณะผลประโยชน์ทับซ้อน (conflict of interest) ระหว่างเงินที่เข้ามากับการจะไปบอกให้โรงไฟฟ้าหยุดเดินเครื่องเมื่อพบว่ามีปัญหา เพราะหากหยุดเดินเครื่องเงินก็หมายความว่าจะไม่มีเงินเข้ามาในกองทุนด้วยเช่นกัน นอกจากนี้ยังต้องระบุให้ชัดเจนว่าโรงไฟฟ้าไม่ควรเข้ามาเป็นกรรมการตรวจสอบ

โดยสรุปแล้ว เดชรัตน์มองการก่อตัวของกองทุนพัฒนาชุมชนรอบโรงไฟฟ้าว่า จะเป็นการเริ่มต้นที่ดีได้หากสามารถเคลียร์สถานะตัวเองได้ แต่ถ้าไม่สามารถทำให้ชัดเจนได้ก็อาจไม่คุ้มกัน

คำว่า "เคลียร์" ในที่นี้หมายถึงการตรวจสอบต้องมีระบบที่ชัดเจน, ต้องชัดเจนว่านี่เป็นเพียงส่วนหนึ่งของผลกระทบที่เกิดขึ้นเท่านั้น, ต้องชัดเจนว่าเงินก้อนนี้มาจากผู้ใช้ไฟฟ้า ไม่ใช่อำนาจหรืออุปถัมภ์ของโรงไฟฟ้า

ถ้าทั้งสามเรื่องนี้ยังไม่ชัดเจน ได้เงินเข้ามาก็จะเกิดปัญหา นั่นคือ ถูกใช้เป็นเครื่องมือในการทำให้ประชาชนยอมรับโรงไฟฟ้า และทำให้เกิดระบบอุปถัมภ์ หรืออาจทำให้เกิดความเข้าใจไขว้เขวระหว่างบทบาทในเชิงตรวจสอบกับบทบาทในเชิงพัฒนาว่าตกลงแล้วกรรมการทำหน้าที่ทั้งสองเรื่องหรือไม่ ซึ่งส่วนใหญ่ไม่ได้ทำแต่อาจถูกตีขลุมจากคนอื่นๆ รวมถึงชาวบ้านเองอาจเข้าใจว่ามีกรรมการชุดนี้อยู่แล้ว มีอะไรก็บอกกรรมการชุดนี้ได้ เหมือนมีกลไกในการจัดการการตรวจสอบผลกระทบอยู่แล้ว ทั้งที่จริงๆ แล้วไม่มี

"ถามว่าถ้าเริ่มต้นไปก่อนอาจไม่สมบูรณ์แบบตามหลักการ มันก็ต้องมีความชัดเจนสองเรื่องนี้ ทีนี้มีเพิ่มเรื่องที่สาม นอกตำรา แบบไทยๆ ก็คือ เรื่องทุจริต หรือความไม่เข้าใจในหลักการการใช้เงินกองทุน"

เดชรัตน์กล่าวว่า กองทุนนี้เริ่มต้นจากการออกระเบียบของคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กพช.) ซึ่งไม่ถือว่าเป็นระดับตัวกฎหมายโดยตรง และว่ากันตามจริงก็เรียกได้ว่ากองทุนนี้ไม่มีระดับกฎหมายรองรับ และพูดตรงไปตรงมา กพช.ก็ไม่มีอำนาจทางกฎหมายที่จะไปบังคับโรงไฟฟ้าได้

การไม่มีกฎหมายรองรับ ยังนำไปสู่ปัญหาระบบการตรวจสอบบัญชี การจ่ายภาษีด้วย เพราะขณะนี้มีคำถามเกิดขึ้นมากมายที่ตอบกันไม่ได้ชัดๆ ว่าต้องจ่ายภาษีหรือไม่ จ่ายอย่างไร นอกจานี้ยังมีปัญหาเรื่องหลักการในการใช้จ่ายงบประมาณว่าควรใช้ไปในเรื่องไหน เขาระบุว่ามีบางกรณีที่จังหวัดเอาไปใช้ในกิจการของจังหวัด แต่อาจไม่เกี่ยวกับผู้ได้รับผลกระทบหรือผู้อยู่รอบโรงไฟฟ้าโดยตรง เช่น เอาไปจัดฝึกอบรมการฝึก รด. ทำป้ายเชิญชวนมาเที่ยว

"คำว่า "ชุมชนรอบโรงไฟฟ้า" มันหมายถึงอะไร มีจุดประสงค์อย่างไร ดูเหมือนจะไม่มีรูปธรรม นอกจากนั้นยังมีเรื่องอื่นๆ ที่คนไม่ค่อยพูดถึงกัน เทคโนโลยีนี้วัดตามการผลิต แต่เทคโนโลยีบางอย่างมีผลกระทบมากกว่าปริมาณที่ผลิต เช่น การสร้างเขื่อน สร้างผลกระทบมากกว่าปริมาณไฟฟ้าที่ผลิตได้เยอะแยะ แต่ไฟฟ้าที่ผลิตได้มันผลิตได้นิดเดียว ฉะนั้น การเก็บบนฐานของไฟฟ้าที่ผลิตได้อาจไม่ถูกต้อง"

"ด้วยปัญหาต่างๆ เหล่านี้ ผมจึงไม่แน่ใจว่า ถ้าย้อนเวลากลับได้แล้วจะบอกทำไปก่อนเถอะแล้วค่อยแก้ไข กับย้อนไปแล้วคิดให้ดีก่อนที่จะลงมือทำ ผมคิดว่าไม่ควรจะทำภายใต้ความไม่ชัดเจน แต่ผมยอมรับได้ถ้าอัตราการจ่ายเงินจะอยู่ในเกณฑ์ที่ต่ำกว่าผลกระทบที่มันเป็น อาจจะเกิดจากการไม่ยอมรับของสังคม เช่น ถ่านหินควรอยู่ที่ 2 บาท แต่กลับเก็บ 2 สตางค์ในเบื้องต้น เพราะการเก็บครั้งแรกอาจมีข้อมูลจำกัด ต่อมาเราอาจค่อยๆ เริ่มเก็บ 10 สตางค์ 20 สตางค์ เรื่องนี้เราค่อยๆ เพิ่มขึ้นได้ตามความพร้อมทั้งด้านเศรษฐกิจและการเมืองของเรา แต่เรื่องอื่นๆ ต้องมีความชัดเจน"  

สำหรับแนวทางในการบริหารจัดการกองทุนที่เขาคิดว่าควรจะเป็นนั้น เดชรัตน์ยอมรับว่ายังไม่ได้คิดเรื่องนี้ทั้งระบบ และดูเหมือนยังไม่มีนักวิชาการคนใดทุ่มเทในการค้นหาโมเดล หรือทางออกที่ลงตัวเลยในขณะนี้ เนื่องจากกำลังรอความชัดเจนของคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงานซึ่งเป็นองค์กรใหม่ตามกฎหมายใหม่ พ.ร.บ.ประกอบกิจการพลังงาน 2550 ที่จะเข้ามาดูแลเรื่องการจัดสรรผลประโยชน์ตรงนี้ อีกทั้งยังอยู่ระหว่างการเปลี่ยนถ่ายจากกองทุนเดิม แล้วร่างระเบียบกองทุนนี้ขึ้นมาใหม่

"ถามว่ากองทุนนี้ใครเป็นคนจัดการ ผมก็ยังไม่ได้คิดชัดทั้งหมด แต่เบื้องต้นน่าจะดึงมาให้พ้นจากโรงไฟฟ้า เพราะโรงไฟฟ้าไม่ได้เกี่ยวอะไรด้วย เงินก็มาจากผู้บริโภค เขาเป็นคนผ่านเงินเท่านั้น กับอีกอันคือหน้าที่ของฝ่ายปกครองก็ไม่ควรเข้ามาควบคุมการใช้เงินในส่วนนี้ รูปธรรมที่เป็นได้มีอยู่ 2 ส่วนหลักๆ  

ส่วนหนึ่งคือเข้าการปกครองส่วนท้องถิ่นไปเสีย แม้มันไม่สมบูรณ์แบบ 100% แต่มันก็มีหลักการรองรับอยู่ตามรัฐธรรมนูญ เข้าได้เงินจากกองทุนนี้มาเท่าไร ถ้าเป็น อปท. อาจไม่ได้รับโดยตรง อาจคำนวณคล้ายๆ เหมืองแร่ว่าเขาจะได้รับเท่าไร แล้วเอาไปจัดการ ถ้าไม่โอเค ประชาชนในพื้นที่ก็จะตรวจสอบและใช้กลไกคล้ายๆ กลไกทางสภา ในการตรวจสอบ และกลไกประชาธิปไตยในการเลือกตั้ง

ไม่อย่างนั้นก็ต้องเป็นองค์กรนิติบุคคลใหม่ที่พูดถึงกลไกในการเลือกสรรมาอย่างชัดเจน โดยที่ภาครัฐและโรงไฟฟ้าไม่ควรเข้าไปโดมิเนท ไม่ควรเป็นประธาน ไม่ควรเป็นเลขาฯ ประชาชนรับไปดำเนินการจัดการ และต้องมีกลไกการตรวจสอบในการใช้เงินให้ถูกต้องตามวัตถุประสงค์ ซึ่งกลไกนี้คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงานก็ต้องช่วยคิดด้วย

ถ้าเอากองทุนนี้ไว้ภายใต้พ.ร.บ.กำกับกิจการพลังงานก็น่าจะโอเคกว่าที่เป็นอยู่ แต่ไม่ใช่โอเคทั้งหมด อย่างน้อยมันจะถูกดูแลภายใต้คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน ไม่ได้ถูกดูแลบนพื้นฐานของเจ้าของโรงไฟฟ้า และผมไม่แน่ใจแต่ก็ไม่คิดว่าเขาจะใช้โครงสร้างเดิม กรรมกากำกับกิจการพลังงานน่าจะใช้คอนเซ็ปต์เดิมเฉพาะการจะจ่ายเข้ามาเท่านั้น กลไกอื่นก็จะต้องมีการศึกษาเพิ่ม แต่มันก็อาจเป็นสิ่งที่มันยากมากและเขาลังเล"

ก่อนที่จะไปถึงความชัดเจนของคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงานที่จะมีหน้าที่ส่วนหนึ่งในการเข้ามาดูแล กำกับกองทุนนี้ด้วยนั้น ในตอนหน้า เราจะลงพื้นที่จริงสำรวจ "กองทุนพัฒนาชุมชนรอบโรงไฟฟ้า" ที่ก่อตั้งและดำเนินการมาแล้วหนึ่งปีเต็ม ใน อ.แม่เมาะ จ.ลำปาง ซึ่งมีโรงไฟฟ้าถ่านหินขนาดใหญ่ และมีกองทุนฯ ขนาดมหึมา