'ประชาธรรม' รายงาน : ปฏิรูปที่ดิน ตอนที่ 1 : เริ่มที่ลำพูน และปัญหารากเหง้า
สำนักข่าวประชาธรรม

ย้อนกลับไปเมื่อประมาณปี 2497 รัฐไทยมีความพยายามที่จะออกกฎหมายเพื่อการปฏิรูปที่ดินโดยในหมวดหมู่หนึ่งมีใจความสำคัญคือ การจำกัดการถือครองที่ดินโดยให้เหมาะสมกับสภาพการใช้งาน ซึ่งเป็นวิสัยทัศน์ของผู้ปกครองประเทศในสมัยนั้นเพื่อจะจัดการทรัพยากรของประเทศใหม่ ดังข้อมูลส่วนหนึ่งใน บทความบางเรื่อง (อนุสรณ์ในพิธีเปิดอาคารใหม่ในกรมที่ดิน, 2511) ของนายศักดิ์ ไทยวัฒน์ อธิบดีกรมที่ดิน สมัยรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงครามที่ชี้แจงถึงหลักคิดของกฎหมายฉบับนี้ว่า

กฎหมายฉบับนี้มีสาระสำคัญอยู่หลายประการและลึกซึ้ง จะเป็นผลให้มีการจัดระเบียบการปกครอง การเศรษฐกิจ และระเบียบสังคมของชาติในอนาคตใหม่ แม้ว่ากฎหมายนี้จะหนักหรือเบาไปบ้างในบางประการก็ตาม แต่ก็เป็นบันไดขั้นต้นที่จะนำไปสู่จุดหมายปลายทาง เพื่อสวัสดิภาพของสังคมและเพื่อการกินดีอยู่ดีของราษฎรชาวไทยอันเป็นชาวกสิกร 90% โดยทั่วหน้า

แต่ภายหลังที่กฎหมายฉบับนี้ประกาศใช้ไม่นาน ด้วยข้อกฎเกณฑ์ที่แข็งและขัดแย้งกับสภาวะทางสังคมในขณะนั้น ซึ่งอาจจะเหมือนกับปัจจุบันนี้ด้วย คือที่ดินส่วนใหญ่ของประเทศถูกถือครองโดยผู้มีอำนาจ ในที่สุดจึงมีการยกเลิกกฎหมายฉบับนี้ไปในสมัยรัฐบาลจอมพลสฤษฎิ์ ธนะรัชต์ แล้วนับตั้งแต่นั้นมาเมื่อประเทศเดินหน้าเต็มสูบเพื่อพัฒนาจากระบบการเกษตรกรรมไปสู่ระบบอุตสาหกรรมการเกษตร ที่ดินก็หลุดมือจากเกษตรกรไปรวดเร็วดั่งใบไม้ร่วง

หลายสิบปีผ่านไป ปัญหาซ้ำเดิมยังคงเกิดขึ้นอย่างไม่ลดอัตราเร่ง แล้วปัจจัยของยุคสมัยก็ยิ่งเพิ่มไฟที่สุมปัญหาให้หนักหนาขึ้น ไม่ว่าจะเป็นเรื่องของการเร่งออกโฉนดในสมัยรัฐบาล พล.อ.ชาติชาย ชุณหะวัน เมื่อปี 2532 ธนาคารโลกได้สนับสนุนงบประมาณกว่า 200 ล้านบาทให้มีการเร่งรัดออกโฉนดที่ดิน เป็นผลให้ที่ดินกลายเป็นสินค้า

การถือครองโดยระบบกรรมสิทธิ์ปัจเจกชนนำมาสู่ความเปราะบางในการสูญเสียที่ดินของเกษตรกร กล่าวคือที่ดินหลุดมือได้ง่ายขึ้น เนื่องจากผู้ถือครองมีกรรมสิทธิ์เบ็ดเสร็จ ขาดการควบคุมโดยระบบเครือญาติและชุมชนที่ใช้ความเชื่อจารีตประเพณีเป็นการควบคุม

ดังนั้น แนวคิดทำที่ดินเป็นสินค้าจึงสุ่มเสี่ยงมากที่จะทำให้ที่ดินกลายเป็นของนายทุน เหมือนเช่นนโยบายที่รัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร ที่ต้องการเปลี่ยนสินทรัพย์ให้เป็นทุน วิกฤตเศรษฐกิจ 2540 ที่ล้มยักษ์ใหญ่ทางธุรกิจหลายๆ แขนง มีคนตกงานมากมายมหาศาล จำนวนมากในนั้นคือลูกหลานที่ต่างละทิ้งภาคการเกษตรมาเพื่อที่จะแสวงหาโภชย์ผลจากการพัฒนาภายในเมือง แต่เมื่อความฝันล่มสลายลงอย่างไม่เป็นท่า บ้านในชนบทที่เขาจากมาก็คือหลังอิงสุดท้ายเพื่อการดำรงชีวิตอยู่

แต่พวกเขาเหล่านั้นก็หารู้ไม่ว่าที่นา ที่ไร่ ที่สวน และแปลงผักเหล่านั้นที่เคยเป็นฐานหล่อเลี้ยงครอบครัวถูกมือที่มองไม่เห็นจากระบบเศรษฐกิจใหม่ๆ อุตสาหกรรมตัวใหม่ นวัตกรรมใหม่ๆ ดูดกลืนเอาไปจนหมด ซ้ำที่ดินที่เคยใช้สอยมาแต่เก่าก่อนในนามที่ดินสาธารณะก็ถูกมือที่มองเห็นไม่ว่าจะเป็นนายทุน เจ้าหน้าที่รัฐส่วนต่างๆ ช่วยกันอุ้มหายไปต่อหน้าต่อตาพวกเขา คำถามที่มากมายก็ประดังเข้ามาในหัวว่า เมื่อปราศจากที่ดินทำกิน พวกเขาเหล่านั้นจะดำเนินชีวิตต่อไปได้อย่างไร

ลำพูน ปฐมบทชุมชนชำแหละกระบวนการฮุบที่ดิน

ดังกล่าวเอาไว้ข้างต้น เมื่อไม่มีที่ดินทำกินก็หมายความว่าไม่มีรายได้ ไม่มีข้าว ซึ่งก็คือไร้ชีวิต ในกรณีของชาวบ้านกลุ่มปัญหาที่ดิน จ.ลำพูน ปัญหาที่ดินบ้านแพะใต้ กิ่ง อ.เวียงหนองล่อง นับเป็นหมู่บ้านแรกๆ ที่ริเริ่มเข้าปฏิรูปที่ดินโดยชุมชนด้วยแนวคิดที่ว่าที่ดินแปลงเหล่านั้นเป็นที่ดินสาธารณะ

ชาวบ้านสามารถใช้ประโยชน์ร่วมกันในการทำการเพาะปลูกได้ แต่ทว่าเมื่อลงมือปฏิรูปที่ดินกลับมีนายทุนมาแสดงความเป็นเจ้าของ กรณีที่เกิดขึ้นชุมชนบ้านแพะใต้จึงร่วมกันตรวจสอบการถือครองที่ดินเหล่านั้นของนายทุนและพบว่า กระบวนการออกเอกสารสิทธิ์ในที่ดินเหล่านั้นมิชอบด้วยกฎหมาย

กล่าวคือ ตั้งแต่ปี 2533 กลุ่มนายทุนจาก จ.เชียงใหม่ในนามบริษัทอินทนนท์การเกษตร จำกัด ได้เข้ามากว้านซื้อที่ดินในพื้นที่ดังกล่าวตามโครงการเร่งรัดออกโฉนดที่ดินโดยการเดินสำรวจ ทั้งนี้บริษัทอินทนนท์การเกษตรซื้อที่ดิน สค.1 และนส.3 จากชาวบ้านบางส่วนประมาณไม่กี่สิบไร่ แต่ฉวยโอกาสนำไปออกโฉนดที่ดินครอบคลุมพื้นที่สาธารณะประโยชน์ของบ้านแพะใต้ทั้งหมดกว่า 600 ไร่ โดยชาวบ้านส่วนใหญ่ไม่มีส่วนรู้เห็นการซื้อขายที่ดินแปลงดังกล่าว

หลังจากนั้น บริษัทอินทนนท์การเกษตรนำพื้นที่ทั้งหมดไปจัดสรรเป็นรีสอร์ท สวนเกษตรขนาดใหญ่เพื่อแบ่งแปลงขาย และยังมีการมอบที่ดินที่กว้านซื้อนี้ให้ก่อตั้งศูนย์ราชการคือ กิ่ง อ.เวียงหนองล่องเพื่อกระตุ้นการซื้อที่ดินในแปลงจัดสรรของบริษัท นอกจากนี้บริษัทอินทนนท์การเกษตรยังนำโฉนดที่ดินเข้าจำนองกับบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ และธนาคารกรุงไทยมูลค่าอย่างน้อย 40 ล้านบาท จนเมื่อเศรษฐกิจอยู่ในสภาวะวิกฤต ที่ดินดังกล่าวก็ถูกปล่อยทิ้งรกร้างว่างเปล่า

ดังนั้นปี 2540 ชาวบ้านแพะใต้จำนวน 99 ครอบครัวจึงเข้าไปปฏิรูปที่ดินในบริเวณดังกล่าว โดยเฉพาะในพื้นที่บริษัทปล่อยให้รกร้างว่างเปล่า ไม่ทำประโยชน์ เนื่องจากที่ดินไม่เพียงพอ หลายครอบครัวยากจน และไม่มีที่ดินทำกิน และจากการเข้าทำการปฏิรูปที่ดินครั้งนั้นจึงนำไปสู่การค้นพบกระบวนการออกเอกสารสิทธิ์ในที่ดินโดยมิชอบด้วยกฎหมาย

มีการประเมินกันว่า ภายหลังจากที่ชาวบ้านแพะใต้เข้าใช้ประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าวตั้งแต่ปี 2540 พบว่ามีการเพิ่มตัวเลขมูลค่าทางเศรษฐกิจในที่ดินขึ้นเป็นมูลค่านับแสนบาทจากที่เคยทิ้งร้างไว้ ทั้งนี้จากผลการวิจัยเรื่องการจัดการที่ดินในระดับท้องถิ่น(เขตพื้นที่ภาคเหนือ)ซึ่งทำการศึกษาระหว่างเดือน พ.ค.2545 เม.ย.2547 โดยมูลนิธิสถาบันที่ดิน พบว่า ที่ดินจำนวน 600 ไร่ที่ชาวบ้านแพะใต้เข้าใช้ประโยชน์ตั้งแต่ปี 2540 นั้นสามารถสร้างมูลค่าทางเศรษฐกิจแก่ชุมชนโดยรวมถึง 442,950 บาท

ข้อมูลที่ดินเมื่อปี 2545 ประมาณการว่า สาเหตุจากการใช้ที่ดินไม่เต็มที่ในประเทศไทย ทำให้ต้องสูญเสียทางเศรษฐกิจโดยการประเมินขั้นต่ำ 127,384.03 ล้านบาทต่อปี และการเก็งกำไรที่ดินที่ผ่านมาทำให้เศรษฐกิจเสียหายไม่ต่ำกว่า 2 ล้านล้านบาท รวมทั้งยังพบว่าที่ดินส่วนมากยังมีการใช้ประโยชน์ไม่เต็มที่ประมาณว่าที่ดินร้อยละ 70 %ของประเทศนั้นใช้ประโยชน์ไม่เต็มที่หรือไม่ได้ใช้ประโยชน์เลย

สิ่งเหล่านี้ย่อมชี้ให้เห็นการกระจุกตัวของที่ดินนั้น ได้มีผลเสียหายต่อเศรษฐกิจของประเทศชาติโดยรวม แม้ว่าประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 6 จะระบุว่า หากบุคคลนั้นทอดทิ้งไม่ทำประโยชน์ในที่ดิน หรือปล่อยที่ดินให้รกร้างว่างเปล่า เกินกำหนดเวลา ดังต่อไปนี้ (1)สำหรับที่ดินที่มีโฉนด เกินสิบปีติดต่อกัน 

(2)สำหรับที่ดินที่มีหนังสือรับรองการทำประโยชน์ เกินห้าปีติดต่อกัน ให้ถือว่าเจตนาสละสิทธิในที่ดินเฉพาะส่วนที่ทอดทิ้งไม่ทำประโยชน์ หรือปล่อยให้เป็นที่รกร้างว่างเปล่า เมื่ออธิบดีได้ยื่นคำร้องต่อศาลและศาลได้สั่งเพิกถอนหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน ดังกล่าว ให้ที่ดินนั้นตกเป็นของรัฐเพื่อดำเนินการตามประมวลกฎหมายนี้ต่อไป แต่ในภาคปฏิบัติไม่เป็นจริงตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย

เหลียวมองรากเหง้าปัญหาที่ดิน

ประยงค์ ดอกลำไย แกนนำสหพันธ์เกษตรกรภาคเหนือ (สกน.) กล่าวว่า ทำไมชาวบ้านจึงมีปัญหาเรื่องที่ดิน ในความคิดตนแล้วจริงๆ มันไม่ใช่ปัญหาเรื่องที่ดินไม่เพียงพอ เพราะว่าประเทศไทยมีที่ดินที่ประชาชนถือครองมากประมาณ 130 ล้านไร่ แต่ปรากฏว่าในจำนวนนี้มันอยู่ที่ชาวไร่ชาวนาแค่เพียงส่วนน้อย

ที่ดินจำนวนมากไปอยู่ที่คนที่มีเงิน ประเทศไทยมีคน 60 ล้านคน หากเอาที่ดินมาแบ่งกันทั้งหมดจะได้ที่ดินคนละประมาณ 2 ไร่ เท่าๆ กับจำนวนที่ชาวบ้านปฏิรูปกันอยู่ในเวลานี้ หากครอบครัวหนึ่งมี 3 คนก็ได้ประมาณละ 6 ไร่ แต่ในความเป็นจริงมันไม่เป็นแบบนั้น เพราะที่ดินกว่า 100 ล้านไร่อยู่ในมือของคนแค่ 6 ล้านคนเท่านั้น

ประยงค์ กล่าวต่อไปว่า คนส่วนน้อยที่มีความร่ำรวยกลับครอบครองที่ดินส่วนใหญ่ ส่วนที่ดินที่เหลือที่ใช้ทำกินไม่ได้ก็เอาไปเข้าธนาคาร ซึ่งเป็นที่ดินส่วนมากที่ประชาชนเข้าไปทำประโยชน์ในเวลานี้ เพราะฉะนั้นปัญหาใหญ่คือไม่ใช่ไม่มีที่ดิน แต่ที่ดินอยู่ในมือของคนรวย

ซึ่งไม่ใช่เป็นผู้ทำไร่ทำสวน ไม่ใช่คนที่ทำนาหรือว่าปลูกลำไยแบบชาวบ้าน แต่เป็นคนที่เป็นนักการเมือง อย่างเช่น นายมีที่ดินรวมแล้วราคาประเมินประมาณ 2,000 ล้านบาท เฉพาะที่ดินเท่านั้น เป็นชื่อของตัวเองกับภรรยาราคาแท้จริงอาจจะมากกว่านั้น เพราะเวลาที่เขาเป็นนักการเมืองเขาต้องแจ้งบัญชีทรัพย์สิน หากตีราคาว่าไร่ละประมาณ 5 แสนบาทเขาจะมีที่ดินประมาณ 4,000 ไร่

ปัญหาไม่ใช่ว่าประเทศไทยไม่มีที่ดิน แต่ปัญหาคือที่ดินส่วนมากอยู่ในมือของคนรวย แล้วก็ปล่อยทิ้งไว้ไม่ทำประโยชน์ จนกระทั่งเกิดปัญหา เพราะว่าที่ที่ไม่มีเอกสารสิทธิ์นั้นมีการเอาเงินให้เจ้าหน้าที่เพื่อออก เอกสารสิทธิ์ อย่างที่ชาวบ้านเจอในกรณีที่ที่ดินเชียงใหม่ลำพูน จึงเป็นที่มาของการต่อสู้ของเครือข่ายปฏิรูปที่ดินเรื่องการออกเอกสารสิทธิ์ ที่ไม่ชอบธรรม แล้วที่ที่ออกเอกสารสิทธิ์แล้วมันก็ไม่ใช้ประโยชน์กลายเป็นที่ดินที่รกร้าง ว่างเปล่า จึงเกิดการปฏิรูปที่ดินโดยชุมชนขึ้นมา. (โปรดติดตามตอนต่อไป)

ข้อมูลจำนวนการถือครองที่ดิน
ของคณะรัฐมนตรีในรัฐบาลอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ

นายสุเทพ เทือกสุบรรณ รองนายกรัฐมนตรี

มีที่ดิน 50 แปลง จำนวน มูลค่า 79,451,250 บาท โรงเรือนและสิ่งปลูกสร้าง 5,975,120 บาท

นายกรณ์ จาติกวณิช รมว.คลัง และภรรยา

มีที่ดินรวมกัน 18 แปลง มูลค่า 121,171,800 บาท แยกเป็นใน กทม. 3 แปลง, ที่ ดงพญาเย็น อ.ปากช่อง จ.นครราชสีมา 2 แปลง รวมกัน 48 ไร่, ที่ ต.ชะอม อ.แก่งคอย จ.สระบุรี 5 แปลง รวม 74 ไร่เศษ, ที่ อ.สามร้อยยอด จ.ประจวบคีรีขันธ์ 3 ไร่, ที่ป่าตึง อ.แม่จัน จ.เชียงราย 5 แปลง รวม 47 ไร่เศษ ฯลฯ โรงเรือนและสิ่งปลูกสร้างรวมกัน 5 หลัง มูลค่า 689,500,000 บาท เช่น บ้านพักตากอากาศที่ ต.ชะอำ อ.ชะอำ มูลค่า 10 ล้านบาท บ้านพักตากอากาศที่ ต.ชะอม จ.สระบุรี ฯลฯ มูลค่า 20 ล้านบาท

นายพีรพันธุ์ สาลีรัฐวิภาค รมว.ยุติธรรม และภรรยา

มีที่ดินรวมกัน 33 แปลง จำนวน 334 ไร่ ส่วนใหญ่อยู่ที่ กทม., กระบี่, ระยอง และนราธิวาส มูลค่า 410,334,600 บาท โรงเรือนและสิ่งปลูกสร้าง 3 แห่ง รวมกันมูลค่า 40,500,000 บาท อาทิ ห้องชุดบ้านแสนสราญ อ.หัวหิน จ.ประจวบฯ มูลค่า 11.5 ล้านบาท, สนามเทนนิส พร้อมอาคารพัก 1 หลัง ที่เขตสวนหลวง กทม. มูลค่า 7 ล้านบาท เป็นต้น  

มีที่ดินรวมกัน 174 แปลง มูลค่า 60,845,950 บาท มีโรงเรือนและสิ่งปลูกสร้างรวมกัน 7 หลัง มูลค่า 37,500,000 บาท

มีที่ดิน 9 แปลง จำนวน 52 ไร่เศษ รวมมูลค่า 69,141,600 บาท ซึ่งส่วนใหญ่เป็นเอกสารสิทธิ น.ส.4 จ. เป็นของคู่สมรที่จังหวัดเชียงใหม่ และคู่สมรสมีโรงเรือนและสิ่งปลูกสร้าง 2 หลัง มูลค่า 9,967,258 บาท

พล.ต.สนั่น ขจรประศาสน์ รองนายกฯ และภรรยา
มีที่ดินรวมกัน 35 แปลง จำนวน 350 ไร่เศษ มูลค่า 47,145,000 บาท โรงเรือนและสิ่งปลูกสร้างรวมกัน 18 หลัง มูลค่า 54,400,000 บาท

มีที่ดินรวมกัน 48 แปลง จำนวน 51 ไร่เศษ มูลค่า 546,930,000 บาท ส่วนใหญ่อยู่ใน กทม. นนทบุรี และลำปาง โดยเฉพาะที่ อ.ห้างฉัตร จ.ลำปาง เป็นแปลงย่อย 32 แปลงต่อเนื่องกันเป็นผืนใหญ่ โรงเรือนและสิ่งปลูกสร้าง 5.6 ล้านบาท

นายบรรหาร ศิลปอาชา
มีที่ดินมูลค่า 1,707 ล้านบาท อาทิ ที่ดินบริเวณถนนจรัญสนิทวงศ์ มูลค่า 176 ล้านบาท ที่ดินบริเวณถนนบรมราชชนนี ตลิ่งชัน มูลค่า 180 ล้านบาท ที่ดินบริเวณ อ.ปากเกร็ด จ.นนทบุรี มูลค่า 850 ล้านบาท คุณหญิงแจ่มใส ศิลปอาชา คู่สมรส มีที่ดินมูลค่า 354 ล้านบาท

*ภายหลังจากที่รัฐบาลอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะเข้ารับตำแหน่งการบริหารประเทศ ได้มีการประกาศจะเร่งเดินหน้าปฏิรูปภาษีที่ดินเพื่อที่จะเพิ่มรายได้ให้กับรัฐบาล โดยนายกรัฐมนตรีกล่าวว่าพร้อมที่จะอธิบายให้กับคนชั้นสูงที่ครอบครองที่ดินเป็นส่วนมากเข้าใจว่ามีสาเหตุอันใดที่จะต้องจัดเก็บภาษีมากขึ้น โดยนายกรณ์ จาติกวาณิช รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังในขณะนั้นได้ออกมารับลูกว่าจะเร่งนำเรื่องนี้ไปศึกษาเพื่อหาความเป็นไปได้ แต่ภายหลังที่มีเสียงคัดค้านออกมาจากสมาชิกสภาผู้แทนร่วมพรรคเดียวกัน กระแสการปฏิรูปที่ดินเหล่านั้นก็เงียบหายไป