โดย : สันติ ธรรมประชา www.thaingo.org

รัฐบาลได้วางแผนงานในการแก้ไขปัญหา "ความยากจน" โดยเฉพาะเกษตรกรในภาคชนบทตามการนิยามของรัฐบาล มีกระบวนการกลไกต่างๆที่จะทำให้ปัญหา "ความยากจน" หลุดพ้นไปจากสังคมไทย แต่ผู้เขียนคิดว่าปัญหา "ความยากจน" ที่รัฐบาลมีแผนงานนั้นหาได้เป็นการแก้ไขปัญหาระดับโครงสร้างแต่อย่างใด บทความชิ้นนี้จึงขอเสนอมุมมองปัญหาเชิงโครงสร้างอย่างน้อย 3 ประการที่ก่อให้เกิด "ความยากจน" คือ

ปัญหาการจัดการทรัพยากรธรรมชาติป่าไม้ ที่ดิน และน้ำ เป็นปัญหาของอำนาจในการ จัดการที่ถูกผูกขาดและรวมศูนย์โดยรัฐ ซึ่งเกิดจากมายาคติที่ว่า รัฐ คือองค์กรที่เป็นกลาง และสามารถจัดการทรัพยากรได้มีประสิทธิภาพสูงสุด ภายใต้อำนาจการจัดการเบ็ดเสร็จ ได้มีการบัญญัติกฎหมายตามหลักการและวิธีการของรัฐ เพื่อควบคุมและกำกับการจัดการทรัพยากร มีการจัดตั้งหน่วยงานกำกับดูแลทรัพยากรแต่ละประเภท ทำให้ทรัพยากรธรรมชาติซึ่งมีความสัมพันธ์เกื้อกูลกัน ถูกแบ่งแยกอยู่ภายใต้สังกัดหน่วยงานในระบบราชการที่แยกส่วนไม่ประสานเชื่อมโยงกัน

ในการนี้รัฐยังยึดมั่นในหลักวิชาการในนามของ ?ความรู้แบบวิทยาศาสตร์? ที่ถือว่าเป็นความรู้ที่เป็นกลางและถูกต้องที่สุด เป็นแนวคิดหลักในการจัดการทรัพยากรทั้งมวลการผูกขาดและรวมศูนย์อำนาจของรัฐในการจัดการทรัพยากร ในบริบทที่สังคมไทยมีชุมชนท้องถิ่นดำรงชีวิตด้วยการพึ่งพาธรรมชาติมาเป็นเวลายาวนาน จึงเท่ากับเป็นการกีดกันสิทธิในการมีส่วนร่วมในการจัดการทรัพยากร

 ทั้งนี้กระบวนการยึดอำนาจการจัดการของชุมชนมาสู่รัฐ เกิดขึ้นอย่างเป็นกระบวนการ นับจากกฎหมายจัดการทรัพยากรของรัฐ ได้เข้าแทนที่การจัดการทรัพยากรตามหลักประเพณีของชุมชน ความรู้ในการจัดการทรัพยากรตามหลักวิทยาศาสตร์ ได้ทำให้ความรู้พื้นบ้านกลายเป็นความงมงาย จนกระทั่งหน่วยงานรัฐในการจัดการทรัพยากร ได้เข้าแทนที่สถาบันชุมชนจนหมดความสำคัญในที่สุด

ในภาวะเช่นนี้ชุมชนท้องถิ่นจึงถูกปิดกั้นการดำรงชีวิตโดยพึ่งพาธรรมชาติตามปกติสุข ในขั้นที่รุนแรงกว่านั้น การจัดการของรัฐเป็นการปฏิเสธการมีตัวตนของชาวบ้านและชุมชน ปฏิเสธการมีสิทธิ มีเสียง ในการกำหนดวิถีชีวิต ชีวิตของชุมชนจึงจมปลักอยู่กับความแร้นแค้นในการดำรงชีวิต การมีชีวิตท่ามกลางอนาคตที่ไม่มีความแน่นอน และความขัดแย้งกับหน่วยงานรัฐที่อ้างความเป็นเจ้าของทรัพยากรอย่างไม่รู้จบ

ภายใต้สิทธิขาดของรัฐในการจัดการทรัพยากรยังปรากฏว่า รัฐได้ใช้แนวคิดในการจัดการที่มีลักษณะยึดมั่นอยู่กับหลักการจัดการแบบสองขั้วอย่างตายตัว โดยด้านหนึ่งให้ความสำคัญกับ การควบคุมและจัดการโดยรัฐ (STATE CONTROL) อีกด้านหนึ่งก็ให้ความสำคัญกับ การควบคุมและจัดการโดยเอกชน (PRIVATE CONTROL) ภายใต้หลักการควบคุมและจัดการโดยรัฐ เราจึงพบว่าการจัดการทรัพยากรคือการขยายพื้นที่หวงกันของรัฐ

ดังที่ผ่านมา มีการประกาศพื้นที่ป่าสงวนแห่งชาติ อุทยานแห่งชาติ พื้นที่อนุรักษ์ต่างๆ ตลอดจนที่ดินในการควบคุมของรัฐ เช่นที่ราชพัสดุ ฯลฯ อันเป็นเหตุของความขัดแย้งระหว่างรัฐกับชุมชนอย่างไม่ขาดสาย ส่วนในกรณีการควบคุมและจัดการทรัพยากรโดยเอกชน ก็พบว่ารัฐได้รับรองสิทธิการควบคุมและจัดการของเอกชนโดยไร้การควบคุม

ดังนั้นในบริบทของการเติบโตทางเศรษฐกิจและสังคม ทรัพยากรจึงกลายเป็น ?สินค้า? อย่างสมบูรณ์แบบ ปัญหานี้เห็นได้ชัดเจนในกรณีที่ดิน ซึ่งที่ผ่านมาได้เกิดกระบวนการค้าที่ดินทั้งที่กระทำโดยชอบและไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้ที่ดินหลุดจากมือเกษตรกร ไปกระจุกอยู่ในมือของนักลงทุนที่ไม่ได้ใช้ที่ดินทำการผลิตให้เกิดประโยชน์อย่างแท้จริง

การยึดมั่นในหลักการจัดการแบบสองขั้วอย่างตายตัว โดยมองเห็นแต่การจัดการโดยรัฐ และเอกชน แต่กลับมองข้ามการจัดการโดยชุมชน ยังนำไปสู่แนวคิด การจัดการทรัพยากรโดยกลไกตลาด แนวคิดนี้กำลังจะถูกนำมาใช้ในการจัดการน้ำ โดยรัฐมีความคิดว่า น้ำเป็นทรัพยากรที่เข้าถึงได้อย่างเสรี (open access) หรือเป็นของฟรี ที่ไม่มีหน่วยงานกำกับดูแล ทำให้การใช้น้ำไม่มีประสิทธิภาพ (ทั้งที่ในภาคเหนือมีการจัดการน้ำในระบบเหมืองฝายแทบทุกท้องถิ่น)

ดังนั้นรัฐจึงมีแนวคิดที่จะเข้ามาควบคุมน้ำ และจะใช้ระบบตลาดในการจัดการ โดยให้ผู้ใช้ต้องจ่ายค่าน้ำ ซึ่งเชื่อว่าจะทำให้เกิดการใช้น้ำอย่างมีประสิทธิภาพ ทั้งที่จากประสบการณ์ที่ผ่านมา ได้พบว่าการใช้เงินเป็นปัจจัยในการเข้าถึงทรัพยากร ก็เท่ากับเป็นการกีดกันสิทธิของชาวบ้าน และให้สิทธิแก่ผู้มีเงินและมีอำนาจ ดังในกรณีการจัดการป่าและที่ดินนั่นเอง

ในทำนองเดียวกับการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ อำนาจตัดสินใจดำเนินการใดๆที่จะมีผลในการเปลี่ยนแปลงหรือสร้างผลกระทบต่อสภาพแวดล้อม ถูกผูกขาดและรวมศูนย์โดยรัฐ ทั้งนี้โดยทัศนะที่ว่า รัฐคือสถาบันสูงสุดในการกำกับการพัฒนาประเทศ ภายใต้แนวคิดจึงมีการบัญญัติกฎหมาย และการจัดตั้งหน่วยงานของรัฐในการควบคุมและจัดการสภาพแวดล้อมเป็นลำดับ

ในบริบทการเร่งรัดพัฒนาประเทศในช่วง 40 ปีที่ผ่านมา ซึ่งมีการเร่งก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจ การส่งเสริมการลงทุน การสนับสนุนการขยายตัวของภาคเศรษฐกิจ ตลอดจนการเติบโตของชุมชนเมือง การผูกขาดและรวมศูนย์อำนาจของรัฐในการจัดการทรัพยากรสภาพแวดล้อม โดยปฏิเสธการมีส่วนร่วมในการตัดสินใจของชุมชนท้องถิ่น ได้ทำให้เกิดปัญหาและความขัดแย้งในสังคมสูงขึ้น เพราะในขณะที่การพัฒนามีผลเปลี่ยนแปลงวิถีชีวิตของชุมชนท้องถิ่น

แต่ชุมชนท้องถิ่นกลับไม่มีส่วนร่วมในการตัดสินใจต่อโครงการที่จะก่อผลกระทบหรือสร้างความเปลี่ยนแปลงต่อวิถีชีวิตของตน ในทางตรงกันข้ามเมื่อได้รับผลกระทบต่อชีวิตความเป็นอยู่แล้ว กลับไม่ได้รับการดูแลหรือชดเชยอย่างเป็นธรรมต่อความเสียหายที่เกิดขึ้น เช่น กรณีชุมชนที่ได้รับผลกระทบจากโรงไฟฟ้าถ่านหินลิกไนต์ อ.แม่เมาะ จ.ลำปาง กรณีชาวบ้านที่ได้รับผลกระทบจากการสร้างเขื่อนปากมูล

การจัดการทรัพยากรสภาพแวดล้อมของรัฐ ได้สะท้อนให้เห็นวิธีคิดต่อทรัพยากรที่แตกต่างกับชุมชนท้องถิ่นอย่างสิ้นเชิง สำหรับชุมชนท้องถิ่น ทรัพยากร (ทั้งทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม) มีฐานะเป็น ?ทุนทางสังคม? ซึ่งหมายถึงทรัพยากรที่เกื้อหนุนการมีชีวิตอย่างสันติสุข โดยถือหลักการจัดการอย่างมีส่วนร่วม ภายใต้หลักการนี้ การใช้ทรัพยากรจึงต้องคำนึงถึงผลกระทบที่จะเกิดขึ้นต่อคนใน ชุมชน และคำนึงถึงการมีทรัพยากรไว้ใช้อย่างยั่งยืนในเวลาเดียวกัน แต่สำหรับการจัดการของรัฐ จะมองเห็นคุณค่าทรัพยากรแต่ในแง่เศรษฐกิจ

โดยคิดว่าทรัพยากรมีไว้สำหรับตอบสนองการเติบโตทางเศรษฐกิจตามแนวที่รัฐกำหนด รัฐจึงเข้ามาควบคุมและจัดการ โดยไม่สนใจว่าชุมชนจะได้รับผลกระทบจากการใช้ทรัพยากรอย่างไร จึงอาจเรียกได้ว่า การจัดการของรัฐได้ทำให้ทรัพยากรในฐานะทุนทางสังคมของชุมชน กลายเป็น ?ทุนทางเศรษฐกิจ? ที่คำนึงถึงแต่การเติบโตของเศรษฐกิจ โดยขาดมิติการมีส่วนร่วมในการจัดการ และความยั่งยืนในการใช้ทรัพยากร

การกำหนดแผนการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของชาติ อยู่ภายใต้การควบคุมของกลุ่มชนชั้นนำ โดยถูกกำหนดให้เดินตามแนวเศรษฐกิจทุนนิยมเสรี ด้วยการขยายการลงทุนของรัฐ และส่งเสริมการลงทุนของเอกชน เพื่อสร้างความเติบโตและความเข้มแข็งของเศรษฐกิจ ปัญหาสำคัญของการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมที่ผ่านมาคือ การใช้ยุทธศาสตร์ ?การพัฒนาแบบไม่สมดุลย์? โดยให้ความสำคัญกับการเติบโตของภาคอุตสาหกรรม พาณิชย์กรรม และการบริการ

ด้วยการใช้ภาคเกษตรกรรม หรือภาคชนบท เป็นฐานค้ำจุนการเติบโต ภายใต้ยุทธศาสตร์เช่นนี้จึงทำให้เกิดแผนการ โครงการ ตลอดจนระบบกฎหมาย ที่เป็นการช่วงชิงประโยชน์จากชนบทโดยตรง (ดังการวิเคราะห์ใน 2 ประเด็นที่กล่าวมาแล้ว) ในขณะเดียวกันก็มีเป็นการช่วงชิงประโยชน์จากชนบทในลักษณะที่ไม่อาจมองเห็นได้อย่างชัดเจน แต่เป็น การจัดการที่มีลักษณะของการโยกย้ายประโยชน์ที่ควรจะได้รับของภาคเกษตรกรรมและชนบท/ไปสู่ภาคเศรษฐกิจอื่นๆ

?การบิดเบือน? ประโยชน์ที่ควรจะได้รับของภาคเกษตรกรรม/ภาคชนบท จะเห็นได้จากนโยบายของรัฐหลายประการ นับตั้งแต่โครงสร้างการจัดเก็บภาษี ที่มีสัดส่วนการเก็บภาษีทางอ้อม มากกว่าภาษีทางตรง โดยภาษีทางอ้อมจะเก็บจากสินค้าและบริการที่ผู้บริโภคซื้อ นับตั้งแต่สินค้าอุปโภค บริโภค ค่าบริการไฟฟ้า ประปา รวมทั้งพลังงาน เช่นน้ำมัน ก๊าซหุงต้ม ด้วยวิธีการนี้ชาวชนบทซึ่งเป็นผู้บริโภคกลุ่มใหญ่ที่สุด จึงเป็นผู้จ่ายภาษีให้รัฐมากที่สุด และหากเปรียบเทียบอัตราการเสียภาษี กับอัตรารายได้ก็จะพบว่า ชาวชนบทซึ่งมีรายได้น้อย ก็จะเสียภาษีในอัตราเท่ากับผู้มีรายได้มาก ซึ่งมีรายได้สูงกว่าหลายเท่าตัว (เพราะซื้อสินค้าและบริการที่บวกภาษีในอัตราเดียวกัน)

ในกรณีการจัดเก็บภาษีทางตรงในประเทศไทย นอกจากจะจัดเก็บในสัดส่วนน้อยแล้ว ยังมีปัญหาในเรื่องหลักการลดช่องว่างทางสังคม เพราะในประเทศทุนนิยมที่ก้าวหน้า การเก็บภาษีจะใช้อัตราก้าวหน้า ไม่ว่าจะเป็นภาษีรายได้ของบุคคล หรือนิติบุคคล ภาษีทรัพย์สิน ภาษีที่ดิน ภาษีมรดก ฯลฯ เพราะถือว่ากลุ่มผู้มีรายได้มาก เป็นผู้ที่ได้ประโยชน์จากการพัฒนาสังคมมาก จึงสมควรจะเสียภาษีมากกว่ากลุ่มอื่นๆเพื่อนำเงินกลับมาดูแลสังคม วิธีการนี้เป็นการลดช่องว่างของรายได้ทางสังคม 

ในขณะเดียวกันก็เป็นการจูงใจไม่ให้กลุ่มคนรวยสะสมที่ดิน ทรัพย์สิน หรือมรดกมากเกินความจำเป็น (เพราะยิ่งมีทรัพย์มากก็ยิ่งต้องเสียภาษีมาก) สำหรับประเทศไทย ตลอดประวัติศาสตร์ที่ผ่านมาไม่เคยมีแนวคิดในการจัดเก็บภาษีเช่นนี้ ประเทศไทยจึงเป็นประเทศหนึ่งที่มีความแตกต่างของการถือครองรายได้ ทรัพย์สิน และทรัพยากร ระหว่างกลุ่มคนในสังคมสูงมาก

ปัญหาความไม่เป็นธรรมในการจัดเก็บภาษี ยังเห็นได้จากตัวอย่างสำคัญในประวัติศาสตร์ ในการจัดเก็บพรีเมี่ยมข้าว หรือค่าธรรมเนียมพิเศษในการส่งออกข้าว (พ.ศ. 2497 ? 2527) การจัดเก็บภาษีถูกใช้เป็นมาตรการในการควบคุมปริมาณการส่งออก เพื่อให้มีข้าวพอเพียงและมีราคาถูกสำหรับการบริโภคในประเทศ การเก็บภาษีซึ่งมีปริมาณสูง ได้ทำให้ผู้ส่งออกผลักภาระการสูญเสียรายได้ไปสู่ชาวนา

โดยกดราคารับซื้อผลผลิตจากชาวนา ทำให้ขายข้าวได้ในราคาต่ำกว่าที่ควรจะได้รับ มีการศึกษาพบว่าการเก็บพรีเมี่ยมข้าว มีส่วนสำคัญทำให้เกษตรกรเป็นหนี้สินมากขึ้น เกษตรกรจำนวนมากสูญเสียที่ดิน และกลายเป็นผู้ขายแรงงานที่ไร้ทรัพยากรพึ่งพิง การศึกษายังพบอีกว่าการเก็บ พรีเมี่ยมข้าว ได้บั่นทอนแรงจูงใจพัฒนาประสิทธิภาพการผลิต ทำให้ชาวนาไทยมีผลิตภาพการผลิตที่ต่ำมากประเทศหนึ่ง ในขณะเดียวกันทำให้เกิดการลดต้นทุนการผลิตด้วยการบุกเบิกที่ดินแห่งใหม่

ซึ่งมีผลต่อการทำลายพื้นที่ป่า อันเป็นปัญหาต่อเนื่องมาถึงปัจจุบัน เมื่อวิเคราะห์ถึงที่สุด ก็จะพบว่าการเก็บพรีเมี่ยมข้าว เป็นนโยบายที่ให้ประโยชน์แก่ภาคอุตสาหกรรมและเมือง โดยการเก็บพรีเมี่ยมจากชาวนาได้กลายเป็นที่มาที่สำคัญของงบประมาณในการพัฒนาภาคอุตสาหกรรมและภาคเมือง เป็นนโยบายที่ทำให้คนในเมืองและผู้ใช้แรงงานมีอาหารราคาถูกสำหรับบริโภค (เพื่อที่โรงงานจะได้กดค่าแรงได้) ในขณะเดียวกันก็เป็นการเปลี่ยนชาวนาเป็นกรรมกร เป็นแรงงานสำรองราคาถูก ซึ่งเท่ากับนโยบายนี้เป็นการทำให้ภาคเกษตรกรรม/ชนบทเป็นฐานแบกรับภาระในการพัฒนาของประเทศ

การส่งเสริมการเติบโตของอุตสาหกรรม พาณิชย์กรรม และการบริการ เป็นอีกนโยบายหนึ่งที่สะท้อนการพัฒนาที่ไม่สมดุลย์อย่างชัดเจน ในขณะที่รัฐกำหนดให้ภาคเกษตรกรรม/ชนบทแบกรับการพัฒนา เมื่อเกษตรกรเรียกร้องให้มีการปกป้องและสนับสนุนภาคเกษตร ก็อ้างหลักการค้าเสรี แต่สำหรับภาคอุตสาหกรรม พาณิชย์กรรม และการบริการ รัฐกลับใช้นโยบายปกป้องและส่งเสริม (subsidize) อย่างเข้มข้น ซึ่งจะเห็นได้จากนโยบายหลายประการ นับตั้งแต่การส่งเสริมการลงทุน 

ด้วยมาตรการพิเศษหลายประการ เช่นการลดภาษีนำเข้าเครื่องจักร วัตถุดิบ ลดภาษีส่งออก ลดภาษีรายได้ ส่งเสริมการส่งออก สนับสนุนเงินทุนดอกเบี้ยต่ำ หรือปลอดดอกเบี้ย การไม่ควบคุมราคาสินค้าของ กิจการที่ได้รับส่งเสริมการลงทุน การไม่จัดตั้งกิจการของรัฐในธุรกิจประเภทเดียวกันมาแข่งขัน ฯลฯ การส่งเสริมการลงทุนยังรวมไปถึงการสนับสนุนโครงสร้างพื้นฐาน ได้แก่ ไฟฟ้า ถนน ประปา การจัดตั้งเขตอุตสาหกรรม การเพิกเฉยต่อการก่อมลภาวะของโรงงานแล้วไม่รับผิดชอบ การปกป้องกฎหมายแรงงานที่ล้าสมัย

ในลักษณะปิดกั้นสิทธิของผู้ใช้แรงงาน การไม่มีหลักประกันความมั่นคงในการทำงาน สวัสดิภาพและสวัสดิการที่พอเพียง ในกรณีอุตสาหกรรมที่เกี่ยวเนื่องกับการเกษตรกรรม เช่น อุตสาหกรรมน้ำตาล อุตสาหกรรมอาหารสัตว์ โรงสี โรงงานแปรรูปมันสำปะหลัง พบว่ารัฐได้ให้สิทธิพิเศษหลายประการทั้งในด้านในการลงทุน และการแทรกแซงตลาด จนกระทั่งธุรกิจเหล่านี้กลายเป็นกลุ่มธุรกิจผูกขาด จนกำหนดควบคุมชีวิตเกษตรกรแทบเบ็ดเสร็จ

การสร้างข้อตกลงกับองค์กรทุนข้ามชาติ (กองทุนการเงินระหว่างประเทศ ธนาคารพัฒนาเอเชีย ธนาคารโลก องค์การค้าโลกและเอฟทีเอ) ยิ่งเป็นการตอกย้ำ นโยบายกำหนดให้ชนบทแบกรับภาระในการพัฒนา และปกป้องสนับสนุนภาคอุตสาหกรรมและภาคเมือง นับตั้งแต่การกู้เงินมาใช้หนี้แทนสถาบันการเงิน แล้วยกภาระหนี้ให้เป็นของสาธารณะ การรับเงื่อนไขแปรรูปบริการสาธารณะให้เป็นของเอกชน ได้แก่การไฟฟ้า การประปา การรักษาพยาบาล การศึกษา ทำให้ชาวชนบทที่มีรายได้น้อยต้องใช้จ่ายเงินมากขึ้น การรับเงื่อนไขการปรับโครงสร้างภาคเกษตรกรรม ทำให้มีการควบคุมทรัพยากรโดยรัฐเข้มงวดขึ้น และใช้ระบบตลาดในการจัดการทรัพยากรมากขึ้น

ในขณะเดียวกันก็เป็นการจัดโครงสร้าง พื้นฐานเพื่อให้ภาคเกษตรเข้าสู่ระบบตลาดเข้มข้นขึ้น การรับเงื่อนไขเปิดเสรีการเกษตร ซึ่งจะเป็นประโยชน์ต่อกลุ่มทุนการเกษตรในความได้เปรียบต่อการเปิดตลาดส่งออก และน้ำเข้าวัตถุดิบที่มีราคาถูก ในขณะที่เกษตรกรก็จะเผชิญกับข้ออ้าง ?การค้าเสรี? ถูกทอดทิ้งให้ประสบปัญหาราคาพืชผลตกต่ำมากขึ้น และการแทรกแซงช่วยเหลือด้านราคา ที่น้อยอยู่แล้วก็จะน้อยลงไปอีก

ที่กล่าวมาทั้งหมด เพื่อชี้ให้เห็นว่าถ้าแก้ไขปัญหาของความยากจนให้มีความยั่งยืนและสร้างความเป็นธรรมในสังคมอย่างแท้จริง จำเป็นต้องดำเนินการแก้ไขปัญหาระดับโครงสร้างเท่านั้น