ในช่วงสองทศวรรษที่ผ่านมา คำสั่งซื้อเครื่องปฏิกรณ์นิวเคลียร์ใหม่ลดลงอย่างมากทั่วโลก เหตุผลประการหนึ่งคือเศรษฐกิจที่ตกต่ำ ซึ่งเป็นเหตุให้คนละทิ้งพลังงานนิวเคลียร์ อุตสาหกรรมพลังงานนิวเคลียร์ของพลเรือนดำเนินงานมากกว่า 50 ปี ในช่วงเวลาอันยาวนานเช่นนี้ ตามธรรมดาแล้วน่าจะก่อให้เกิดการพัฒนาด้านเทคโนโลยีและการเรียนรู้ใหม่ๆ ซึ่งส่งผลให้ประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจดีขึ้น อย่างไรก็ตาม อุตสาหกรรมนิวเคลียร์กลับไม่ได้ดำเนินไปตามแบบแผนดังกล่าว

ต้นทุนการก่อสร้างสูงขึ้น

หลายประเทศพบว่าต้นทุนการก่อสร้างโครงการพลังงานนิวเคลียร์สูงกว่างบประมาณที่ตั้งไว้มาก ในสหรัฐอเมริกา จากการประเมิน 75 เครื่องปฏิกรณ์ทั่วประเทศชี้ให้เห็นว่าในขณะที่งบประมาณที่ตั้งไว้มีรวมกันที่ 45,000 ล้านเหรียญสหรัฐ แต่ต้นทุนการก่อสร้างที่แท้จริงกลับเป็น 145,000 ล้านเหรียญ ในอินเดีย ประเทศซึ่งยังคงมีการก่อสร้างโครงการพลังงานนิวเคลียร์อยู่ในปัจจุบัน แต่ต้นทุนเฉลี่ยที่แท้จริงของการก่อสร้างเครื่องปฏิกรณ์ 10 เครื่องล่าสุดอยู่สูงกว่างบประมาณที่ตั้งไว้อย่างน้อย 300%

เวลาก่อสร้างสูงขึ้น

ระยะเวลาก่อสร้างโรงไฟฟ้านิวเคลียร์โดยเฉลี่ยเพิ่มขึ้นจาก 66 เดือน เมื่อกลางทศวรรษ 1970 เป็น 1160 เดือน (เกือบ 10 ปี) ในระหว่างปี 2538 ถึง 2543 ระยะเวลาก่อสร้างที่ยาวนานขึ้นเป็นสัญญาณที่ชี้ถึงปัญหาอันเนื่องมาจากการออกแบบเครื่องปฏิกรณ์ที่มีความซับซ้อนมากยิ่งขึ้นและยากต่อการจัดการ

อุปสงค์การก่อสร้างลดลง

ในปัจจุบันเครื่องปฏิกรณ์เพียง 22 แห่งที่อยู่ระหว่างการก่อสร้างในโลกส่วนใหญ่ (17 เครื่อง) ก่อสร้างในเอเชียและ 16 จาก 22 เครื่องสร้างตามเทคโนโลยีของจีน อินเดียและรัสเซีย เทคโนโลยีเหล่านี้ไม่มีโอกาสจะส่งออกไปยังประเทศอุตสาหกรรม (OECD) แน่นอน

การก่อสร้างเครื่องปฏิกรณ์ 5 เครื่องเริ่มต้นขึ้นเมื่อกว่า 20 ปีที่แล้ว และโอกาสที่จะสร้างให้เสร็จตามกำหนดการยังมีความไม่แน่นอนอีก 14 เครื่องเริ่มการก่อสร้างแล้ว แต่มีคำสั่งให้ชะลอการก่อสร้างออกไปในปัจจุบัน โดยมี 10 เครื่องอยู่ในยุโรปตอนกลางและตะวันออก การก่อสร้างโครงการนิวเคลียร์ที่น้อยลงอย่างมากทำให้แนวโน้มการพยากรณ์ต้นทุนมีความไม่แน่นอน

แผนภาพ 1 การติดตั้งโรงไฟฟ้านิวเคลียร์เข้าสู่ระบบ จำแนกตามปีที่เข้าสู่ระบบ

"โรงไฟฟ้านิวเคลียร์ส่วนใหญ่นั้นสร้างมานานแล้วคือ สร้างมาไม่น้อยกว่า 20 ปี และแนวโน้มการสร้างโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ก็ลดลงมาตลอดตั้งแต่ช่วง ค.ศ. 1984 (พ.ศ. 2527) เป็นต้นมา โดยช่วงหลังจากปี ค.ศ. 2000 เป็นต้นมา แต่ละปีมีโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ทั่วโลกเข้าสู่ระบบเพียงปีละประมาณ 5 โรงเท่านั้นเอง"

เทคโนโลยีที่ยังไม่ได้นับการทดสอบ

อุตสาหกรรมนิวเคลียร์กำลังส่งเสริมเครื่องปฏิกรณ์ยุคใหม่ (ยุค ||| และ|!|+) ด้วยความหวังว่าจะมีคำสั่งซื้อมากมายในอนาคตอันใกล้

เครื่องปฏิกรณ์ยุค |||+

ในปัจจุบันยังไม่มีการก่อสร้างเครื่องปฏิกรณ์ยุค |||+ จนแล้วเสร็จ มีอยู่เครื่องเดียวที่อยู่ระหว่างการก่อสร้าง และเป็นเทคโนโลยีการออกแบบที่ได้รับการโฆษณาอย่างกว้างขวาง ได้แก่ เครื่องปฏิกรณ์นิวเคลียร์แบบน้ำอัดความดันยุคใหม่ (Pressurised Water Reactor : PWR) และโดยเฉพาะเครื่องปฏิกรณ์นิวเคลียร์น้ำอัดความดันแบบยุโรป (EPR) ของบริษัท Areva และเครื่องปฏิกรณ์รุ่น AP1000 ของบริษัท Westinghouse

เครื่องปฏิกรณ์แบบ EPR เป็นโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ในยุค |||+ เพียงแห่งเดียวที่อยู่ระหว่างที่โรงไฟฟ้า Olkiluoto ในประเทศฟินแลนด์ดังกรณีศึกษาด้านล่าง

เครื่องปฏิกรณ์รุ่น AP1000 ได้รับการพัฒนาต่อยอดจากรุ่น AP600 (ยุค |||)  คุณสมบัติของรุ่น AP600 ได้แก่

1. เพิ่มระดับความปลอดภัยแบบที่ไม่ต้องใช้มนุษย์เข้าไปเกี่ยวข้องในกรณีเกิดอุบัติเหตุ (Passive Safety) และ
2. การประหยัดจากขนาด (economy of scale) (จากการสร้างเครื่องปฏิการณ์ขนาดใหญ่ขึ้นแทนที่จะเน้นที่การสร้างจำนวนมากขึ้น) เป็นข้อมูลที่คาดการณ์เกินความจริง

เครื่องปฏิกรณ์แบบ AP600 ผ่านกระบวนการตรวจสอบความปลอดภัยของสหรัฐฯ และได้รับใบอนุญาตความปลอดภัยเมื่อปี 2542 แต่ในขณะนั้นการออกแบบเครื่องปฏิกรณ์รุ่นดังกล่าวดูจะไม่สอดคล้องกับหลักเศรษฐศาสตร์ และไม่มีการนำเครื่องปฏิกรณ์รุ่นนี้ออกขาย มีการเพิ่มกำลังการผลิตขึ้นเป็นประมาณ 1,150 เมกะวัตต์ ด้วยความหวังว่าถ้าการประหยัดจากขนาดเพิ่มขึ้น จะทำให้การออกแบบเครื่องปฏิกรณ์รุ่นนี้สามารถแข่งขันได้โดยเพิ่มกำลังผลิตขึ้น 80% ในขณะที่ต้นทุนจะเพิ่มขึ้นเพียง 20%

เครื่องปฏิกรณ์รุ่น AP1000 มีการนำเสนอขายเพียงครั้งเดียว กล่าวคือการประมูลเครื่องปฏิกรณ์ยุค |||+ ในจีนเมื่อปี 2547 และบริษัทก็ได้รับสัญญาเมื่อเดือนธันวาคม 2549

การออกแบบอย่างอื่นที่กำลังพัฒนาขึ้นมาประกอบด้วยเครื่องปฏิกรณ์ความดันน้ำขั้นสูงแบบ CANDU (Advanced CANDU Reactor : ACR-1000) และเครื่องปฏิกรณ์แบบระบายความร้อนด้วยก๊าซอุณหภูมิสูง (High Temperature Gas Reactor : HTGRs) เครื่องปฏิกรณ์แบบหลังซึ่งได้รับการพัฒนามากที่สุดเป็นการออกแบบของประเทศอัฟริกาใต้ได้แก่ เครื่องปฏิกรณ์แบบ Pebble Bed Modular Reactor (PBMR) ข้อมูลของโครงการดังกล่าวได้รับการเผยแพร่เป็นรั้งแรกเมื่อปี 2541 โดยคาดหวังว่าจะมีคำสั่งซื้อในเชิงพาณิชย์เป็นครั้งแรกในปี 2546 อย่างไรก็ตาม ปัญหาจากการออกแบบที่มากกว่าที่คาดการณ์ไว้ การถอนตัวของผู้สนับสนุนทุนและความไม่มั่นใจของผู้ร่วมโครงการส่งผลให้โครงการล่าช้าไปอย่างมากและคำสั่งซื้อเชิงพาณิชย์เป็นครั้งแรกไม่อาจเกิดขึ้นได้อย่างน้อยจนกว่าปี 2557

เครื่องปฏิกรณ์แบบใช้พลูโตเนียมเป็นเชื้อเพลิงยุค IV ยังคงอยู่ในระดับการออกแบบเท่านั้น แม้จะมีผู้เสนอการออกแบบหลายอย่าง แต่ปัญหาทางเทคนิคทำให้เครื่องปฏิกรณ์ในลักษณะนี้ไม่น่าจะมีการนำมาใช้งานอย่างน้อยก็อีกสองทศวรรษ ในขณะเดียวกันยังไม่มีการพิสูจน์ว่าการแปรสภาพเชื้อเพลิงจะมีความคุ้มทุน

ไม่เป็นที่ต้องการของตลาด

เศรษฐศาสตร์พลังงานนิวเคลียร์มักถูกตั้งคำถาม การที่ผู้บริโภคหรือรัฐบาลมักจะต้องเป็นผู้แบกรับความเสี่ยงจากการลงทุนของโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ ทำให้หน่วยงานผู้สร้างไม่ต้องแบกรับความเสี่ยง และสามารถกู้ยืมเงินโดยมีความเสี่ยงน้อยลงทั้งในแง่การเป็นผู้ลงทุนและผู้กู้ยืม

อย่างไรก็ตาม หลังจากปฏิรูปตลาดไฟฟ้าให้มีการแข่งขันมากขึ้นในหลายประเทศ ความเสี่ยงจากต้นทุนจริงที่สูงกว่าประมาณการณ์ได้ถูกผลักไปยังเจ้าของโครงการโรงไฟฟ้า ซึ่งต้องับผิดชอบต่อองค์กรการเงินที่ให้ทุนอย่างเช่น ธนาคาร ผู้ถือหุ้นและหน่วยงานจัดอันดับความน่าเชื่อถือทางการเงิน หน่วยงานเหล่านี้มองว่าการลงทุนในโรงไฟฟ้าประเภทใดก็ตามมีความเสี่ยง และมีการเพิ่มอัตราดอกเบี้ยจนทำให้พลังงานนิวเคลียร์แข่งขันได้น้อยลง เหตุผลเบื้องหลังการเปลี่ยนไปสู่ระบบตลาดไฟฟ้าที่แข่งขันก็เนื่องมาจากเจ้าของโครงการโรงไฟฟ้ามีข้อมูลมากกว่า

สามารถควบคุมโดยตรงในการบริหารจัดการ จึงย่อมจะมีหนทางและมีแรงจูงใจที่จะควบคุมต้นทุนให้ต่ำ ผู้ก่อสร้างโรงไฟฟ้าที่ไม่ใช่นิวเคลียร์พร้อมจะรับความเสี่ยงเหล่านี้ เช่นเดียวกับผู้ให้บริการเพื่อการประหยัดไฟฟ้าในเวลาต่อมา เนื่องจากผู้บริโภคไม่ต้องการแบกรับความเสี่ยงทางเศรษฐกิจจากการก่อสร้างโรงไฟฟ้าอีกต่อไป พลังงานนิวเคลียร์ซึ่งนอกจากจะมีราคาสูงจนแข่งขันไม่ได้แล้ว ยังมีความพึ่งพาได้ต่ำและมักเสี่ยงที่จะมีค่าใช้จ่ายเกินงบประมาณ ด้วยเหตุดังกล่าวโรงไฟฟ้านิวเคลียร์จึงไม่มีอนาคตในประเทศที่ปฏิรูประบบรับซื้อไฟฟ้าให้แข่งขันมากขึ้น

การพยากรณ์ที่ไม่น่าเชื่อถือ

ในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมามีการศึกษาหลายครั้งถึงเศรษฐศาสตร์พลังงานนิวเคลียร์ ค่าของปัจจัยหลักที่นำมาใช้คำนวณต้นทุนพลังงานนิวเคลียร์แตกต่างไปอย่างมากในแต่ละกรณีศึกษา ยกตัวอย่าง เช่น ต้นทุนการก่อสร้างมีการคาดการณ์ไว้ตั้งแต่ระดับ 725-3,600 ยูโร/กิโลวัตต์ ในขณะที่ระยะเวลาก่อสร้างที่คาดการณ์ไว้แตกต่างไปตั้งแต่ 60-120 เดือน ราคาค่าไฟฟ้าที่ผลิตได้ก็แตกต่างกันมาก ตั้งแต่ระดับราคา 18-76 ยูโร/เมกะวัตต์ชั่วโมง

ต้นทุนการผลิตและต้นทุนคงที่

รายงานการศึกษาล่าสุดโดยรัฐบาลอังกฤษคำนวณต้นทุนการผลิตไฟฟ้านิวเคลียร์อยู่ที่ 57 ยูโร/เมกะวัตต์ชั่วโมง โดยใช้สมมติฐานที่ค่อนข้างสมเหตุผล กล่าวคือระยะเวลาก่อสร้าง 72 เดือนและค่าตัวประกอบการใช้ไฟฟ้า 80-85% อย่างไรก็ตาม การที่รัฐบาลอังกฤษประกาศว่าจะไม่มีการให้เงินอุดหนุน หมายถึงว่าอัตราค่าดอกเบี้ยของเงินลงทุนที่ใช้ในการคำนวณน่าจะต่ำถึง 10% ซึ่งดูไม่สมเหตุผล ที่ดูน่าจะเป็นไปได้มากกว่า (ดอกเบี้ย 15% หรือมากกว่านั้น) จะทำให้ราคาค่าไฟฟ้าอยู่ที่ประมาณ 80 ยูโร/เมกะวัตต์ชั่วโมง

ราคาน้ำมัน

ระยะเวลาก่อสร้างและการเดินเครื่องที่ยาวนานของเครื่องปฏิกรณ์ต้องนำมาพิจารณาประกอบกับผลกระทบที่สำคัญในอนาคตอันไกล ปัจจัยสำคัญอย่างหนึ่งคือราคาน้ำมัน ราคาของน้ำมัน ก๊าซและถ่านหินมีความสัมพันธ์ต่อกันอย่างมาก ราคาน้ำมันจึงมีอิทธิพลต่อราคาไฟฟ้า นับแต่ปี 2542 ราค่าน้ำมันสูงขึ้นสี่เท่า ซึ่งเป็นเหตุให้ราคาก๊าซและถ่านหินในบางภูมิเพิ่มขึ้นอย่างมาก และเป็นเหตุให้พลังงานนิวเคลียร์ดูจะมีความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจมากขึ้น

อย่างไรก็ตาม ราคาน้ำมันโลกมักมีความผันผวน ดังจะเห็นได้จากวิกฤตการณ์ราคาน้ำมันเมื่อปี 2518 และ 2523 เมื่อราคาน้ำมันเพิ่มสูงขึ้นจนถึงแปดเท่า อย่างไรก็ตามในช่วงครึ่งปีแรกของปี 2529 ราคาน้ำมันตกลงอยู่ในระดับปี 2517 ราคาน้ำมันที่เพิ่มสูงในระหว่างปี 2548/49 เป็นผลมาจากความต้องการน้ำมันที่เพิ่มขึ้นเนื่องจากการเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างรวดเร็วในเอเชีย หลายคนพยากรณ์ว่าราคาน้ำมันจะทรงตัวอยู่ในระดับประมาณ 60 เหรียญต่อบาร์เรลในช่วงทศวรรษที่จะมาถึง

ราคาน้ำมันอาจส่งผลกระทบอย่างมากต่ออัตราเงินเฟ้อและทำให้อัตราดอกเบี้ยสูงขึ้นดังที่เกิดขึ้นในช่วงวิกฤตราคาน้ำมันเมื่อทศวรรษ 1970 ซึ่งเป็นเหตุให้ความต้องการพลังงานลดลง และส่งผลกระทบต่อความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจของพลังงานนิวเคลียร์ อันเนื่องมาจากต้นทุนการก่อสร้างที่มากมายของโรงไฟฟ้านิวเคลียร์

ราคาของคาร์บอน

ในระยะกลางถึงระยะยาว ราคาคาร์บอนอาจส่งผลกระทบอย่างมากต่อเศรษฐศาสตร์พลังงานนิวเคลียร์ การนำระบบแลกเปลี่ยนคาร์บอนแห่งยุโรป (European Emissions Trading Scheme) มาใช้นับเป็นการคำนวณราคาคาร์บอนระหว่างประเทศเป็นครั้งแรก อย่างไรก็ตาม ระบบแลกเปลี่ยนดังกล่าวผูกพันกับพิธีสารเกียวโตซึ่งจะมีการเจรจาทบทวนในช่วงหลังปี 2556 ดังนั้นราคาคาร์บอนในอนาคตจึงมีความไม่แน่นอนอย่างยิ่งแม้แต่ในระยะสั้นก็ตาม ไม่ต้องพูดถึงอีก 60 ปีจากนนี้

เนื่องจากการคำนวณราคาคาร์บอนยังเป็นเรื่องใหม่ในตลาดพลังงานการประเมินผลกระทบที่จะมีต่อความคุ้มทุนของเครื่องปฏิกรณ์หลายแบบจึงทำได้ยาก ความผันผวนของราคาคาร์บอนในตลาดยุโรป นับแต่ก่อตั้งระบบแลกเปลี่ยนเมื่อปี 2548 ทำให้บางครั้งราคาคาร์บอนสูงขึ้นไปถึง 30 ยูโร/ตัน และลดลงมาเหลือเพียง 2 ยูโร/ตัน เมื่อต้นปี 255 เราจำเป็นต้องมีการประกันราคาคาร์บอนในระยะยาว และยังต้องดูแลให้ราคาอยู่สูงกว่าราคาในตลาดทั่วไป 

งานศึกษาเมื่อเร็ว ๆ นี้โดยสถาบัน MIT (Massachusetts Institute of Technology) คำนวณว่า "ถ้ากำหนดภาษีคาร์บอนไว้ที่อัตรา 50 เหรียญ/ตันคาร์บอน ต้นทุนพลังงานนิวเคลียร์จะไม่คุ้มค่าเลยตามสมมติฐานขั้นต้น" งานศึกษาชิ้นนี้ยังประเมินว่าจุดคุ้มทุนของพลังงานนิวเคลียร์ในข้อสมมติฐานเบื้องต้นจะอยู่ที่เมื่อราคาคาร์บอนสูงกว่า 100 เหรียญ/ตันคาร์บอน (71 ยูโร/ตันคาร์บอน)

ยุคเฟื่องฟูของนิวเคลียร์จริงหรือ ?

คำว่า ยุคเฟื่องฟูของนิวเคลียร์ อยู่บนสมมติฐานที่ว่าโรงไฟฟ้าใหม่จะมีต้นทุนต่ำกว่าโรงไฟฟ้าทางเลือกอย่างอื่น ทั้งในแง่เวลาและต้นทุนที่จะเกิดจากความรับผิดชอบในระยะยาวอย่างเช่น การกำจัดของเสียและปลดระวางโรงไฟฟ้านิวเคลียร์จะทรงตัว อย่างไรก็ตาม การจินตนาการไม่น่าเชื่อถือเท่าความจริง จนกว่าพลังงานนิวเคลียร์จะมีเงื่อนไขสอดคล้องกับความยั่งยืนแล้ว ความเสี่ยงที่เพิ่มขึ้นจากการลงทุนในพลังงานนิวเคลียร์ก็จะยังมีมากต่อไป

ต้องการเงินอุดหนุน

เป็นเวลา 29 ปีมาแล้ว ที่มีการสั่งซื้อโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ครั้งสุดท้ายในสหรัฐฯ และเป็นเวลา 34 ปี มาแล้วที่มีการสร้างโรงไฟฟ้าได้สำเร็จจริงตามคำสั่งซื้อ หน่วยงานผู้สร้างต้องประสบกับการขาดทุนมากมายในช่วงทศวรรษ 1980 เนื่องจากหน่วยงานที่ดูแลเรื่องต้นทุนไม่ต้องการผลักภาระมหาศาลจากโครงการนิวเคลียร์ให้กับผู้บริโภคอีกต่อไป ทำให้หน่วยงานพลังงานต้องแบกรับต้นทุนเพิ่มขึ้น

การนำระบบตลาดพลังงานมาใช้ยังทำให้เจ้าของโครงการไม่เพียงต้องรับผิดชอบอย่างเต็มที่ต่อความเสี่ยงเนื่องจากต้นทุนที่สูงกว่าประมาณการณ์แล้ว ยังต้องรับผิดชอบต่อความพึ่งพาได้ของโรงไฟฟ้า บทบัญญัติด้านนิวเคลียร์ในพระราชบัญยัตินโยบายพลังงานของสหรัฐฯ ปี 2548 (EPACT 2005) เป็นความพยายามที่จะเปลี่ยนแปลงทิศทางดังกล่าว และให้การคุ้มครองนักลงทุนจากความเสี่ยงทางเศรษฐกิจขนาดใหญ่

บทบัญญัติที่สำคัญในพระราชบัญญัติดังกล่าว ให้การคุ้มครองหน่วยงานพลังงานนิวเคลียร์มีดังนี้ โรงไฟฟ้านิวเคลียร์ใหม่บางแห่งสามารถขอรับการลดหย่อนภาษีการผลิตในอัตรา 18 เหรียญ/เมกะวัตต์ชั่วโมง และอาจมากถึง 125 เหรียญ/1000 เมกะวัตต์ (หรือประมาณ 80% ของรายได้ที่โรงไฟฟ้าได้รับจากการเดินเครื่อง 100%) งบประมาณกว่า 80% ที่เป็นต้นทุนของโครงการจะต้องเป็นเงินกู้ยืมที่ได้รับจากรัฐบาลกลางจะต้องมี การประกันภัยความเสี่ยงมากถึง 500 ล้านเหรียญ 

สำหรับเครื่องปฏิกรณ์สองเครื่องแรกและ 250 ล้านเหรียญสำหรับเครื่องปฏิกรณ์ เครื่องที่ 3-6 เงินประกันจะได้จากกรณีที่เกิดความล่าช้าซึ่งไม่ได้เป็นความผิดของผู้รับสัมปทาน แต่เกิดจากความล่าช้าของขั้นตอนการออกใบอนุญาต เงินอุดหนุนเหล่านี้ อาจมีมูลค่ามากถึง 2-20 เหรียญ/เมกะวัตต์ชั่วโมง หากปราศจากเงินอุดหนุนเหล่านี้ บริษัทจากสหรัฐฯ ไม่น่าจะคิดถึงการลงทุนในโรงไฟฟ้านิวเคลียร์แห่งใหม่เลย

การค้ำประกันเงินหรือสัญญาของรัฐบาลจะทำให้โครงการพลังงานนิวเคลียร์ไม่ตกอยู่ใต้อิทธิพลของระบบตลาด เช่นเดียวกับในอดีต ผู้บริโภคและผู้เสียภาษีจะเป็นผู้แบกรับต้นทุนต่อไปในกรณีที่จะมีการให้เงินอุดหนุนโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ จะต้องมีหลักฐานอย่างหนักแน่น และชัดเจนว่าการกระทำเช่นนี้มีความคุ้มทุนและคุ้มค่าเมื่อพิจารณาจากเงินที่มาจากผู้เสียภาษีและผู้ใช้ไฟฟ้า

กรณีศึกษาร่วมสมัย โรงไฟฟ้า OLKILUOTO ฟินแลนด์

โครงการก่อสร้างโรงไฟฟ้า OLKILUOTO ในฟินแลนด์กลายเป็นตัวอย่างโดยทันทีสำหรับการคำนวณด้านเศรษฐศาสตร์ที่ผิดพลาดของโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ โดยชี้ให้เห็นปัญหาสำคัญของความล่าช้าในการก่อสร้าง ต้นทุนเกินจริงและเงินอุดหนุนอย่างซ่อนเร้น รัฐบาลได้ให้ใบอนุญาตเพื่อการก่อสร้างโรงไฟฟ้า OLKILUOTO เมื่อเดือนกุมภาพันธ์ 2548 และการก่อสร้างเริ่มขึ้นในฤดูร้อนนั้น เนื่องจากเป็นเครื่องปฏิกรณ์เครื่องแรกที่สร้างขึ้นในยุคตลาดพลังงานไฟฟ้าเสรี

โครงการนี้จึงเป็นเสมือนการสาธิตให้เห็นความเป็นไปได้ของการสั่งซื้อพลังงานนิวเคลียร์ในยุคตลาดไฟฟ้าเสรี และสาธิตให้เห็นแนวทางการออกแบบใหม่ที่ดีขึ้นเพื่อลดความเสี่ยงกับผู้ซื้อบริษัท Areva เสนอที่จะสร้างโรงไฟฟ้าภายใต้สัญญาแบบครบวงจร (Turnkey) ซึ่งหมายถึงการกำหนดราคาที่หน่วยงานพลังงาน (TVO) จะต้องจ่าย ก่อนการก่อสร้างเริ่มขึ้นไม่ว่าต้นทุนที่แท้จริงจะเป็นอย่างไรก็ตาม ในสัญญาระบุให้มีการปรับผู้รับเหมาหากการก่อสร้างล่าช้า และกำหนดระยะเวลาก่อสร้างไว้ 48 เดือน นับจากเริ่มเทปูนจนถึงการเดินเครื่องช่วงแรก (first criticality)

การเงิน

ที่ผ่านมา ยังไม่มีการเปิดเผยรายละเอียดด้านการเงิน แต่ษมาพันธ์พังงานหมุนเวียนแห่งยุโรป (European Renewable Energies Federation : EREF) และ Greenpeace ฝรั่งเศสได้ยื่นข้อร้องเรียนต่อคณะกรรมาธิการยุโรปในเดือนธันวาคม 2547 ว่าเงื่อนไขการเงินเหล่านี้ละเมิดมาตรการให้ความช่วยเหลือของรัฐในยุโรป ตามข้อมูล EREF ธนาคาร Bayerische Landesbank (ซึ่งถือหุ้นใหญ่โดยรัฐบาลแห่งแคว้นบาวาเรีย เยอรมนี) เป็นผู้นำกลุ่มผู้ให้เงินกู้จำนวน 1.95 พันล้านยูโร หรือประมาณ 60% ของต้นทุนทั้งหมดโดยคิดอัตราดอกเบี้ย 2.6% นอกจากนี้ยังมีหน่วยงานให้สินเชื่อเพื่อการส่งออก (Export credit agencies) สองแห่งที่เกี่ยวข้องได้แก่ Coface ของฝรั่งเศสซึ่งให้เงินกู้เพื่อการส่งออก 610 ล้านยูโร สำหรับวัตถุดิบของบริษัท Areva และหน่วยงานส่งเสริมการส่งออกของสวีเดนที่ให้เงินกู้อีก 110 ล้านยูโร

ในเดือนตุลาคม 2549 คณะกรรมาธิการยุโรปประกาศจะสอบสวนการทำหน้าที่ของ Coface โดยปรกติแล้วหน่วยงานให้เงินกู้เพื่อการส่งออกจะทำงานกับประเทศกำลังพัฒนาที่มีความเสี่ยงด้านการเงินและการเมือง แต่ฟิแลนด์ไม่ใช่ประเทศในกลุ่มนี้อย่างแน่นอนและโดยปรกติแล้วจะไม่มีการปล่อยสินเชื่อให้กับกิจการที่อยู่ในกลุ่มตลาดเดียวกันไม่ว่าการสอบสวนของคณะกรรมาธิการจะมีผลเป็นอย่างไร การเตรียมการเพื่อก่อสร้างโรงไฟฟ้า OLKILUOTO อยู่บนพื้นฐานการรับความช่วยเหลือมหาศาลจากรัฐ และคงไม่ใช่กรณีที่จะเกิดขึ้นทั่วไปกับโรงไฟฟ้าอื่นๆ อัตราดอกเบี้ยก็อยู่ต่ำกว่าโครงการที่มีความเสี่ยงการลงทุนในลักษณะเดียวกัน

ปัญหาการก่อสร้าง

ในเดือนสิงหาคม 2548 มีการเทปูนเป็นครั้งแรก ทันใดนั้นเองปัญหาต่างๆ ก็เกิดขึ้น ในเดือนกันยายน 2548 ปัญหาความแข็งแรงและความพรุนของเนื้อปูนทำให้งานก่อสร้างล่าช้า ในเดือนกุมภาพันธ์ 2549 งานล่าช้ากว่ากำหนดอย่างน้อย 6 เดือนส่วนหนึ่งเนื่องมาจากปัญหาของปูน และอีกส่วนหนึ่งเป็นปัญหามาจากการรับรองคุณสมบัติของท่อความดันและความล่าช้าในการออกแบบด้านวิศวกรรมโดยละเอียด

ในเดือนกรกฎาคม 2549 บริษัท TVO ยอมรับว่าโครงการล่าช้าประมารณหนึ่งปีและหน่วยงานผู้ควบคุมแห่งฟินแลนด์คือ STUK ตีพิมพ์รายงานซึ่งระบุถึงปัญหาการควบคุมคุณภาพ ในเดือนกันยายน 2549 ผลกระทบจากปัญหาการก่อสร้างโรงไฟฟ้า Areva เริ่มปรากฏ ในช่วงหกเดือนแรกของปี 2549 โครงการโรงไฟฟ้า Areva เป็นปัจจัยที่ทำให้รายได้จากการดำเนินงานด้านพลังงานนิวเคลียร์ลดลง 300 ล้านยูโร เนื่องจากมีค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้นทั้งในอดีตและค่าใช้จ่ายที่จะเกิดขึ้นในอนาคตของการก่อสร้างเพิ่มเติมมีการเปิดเผยตัวเลขค่าปรับความล่าช้าในการก่อสร้างต่อสาธารณะ

โดยคิดเป็นอัตรา 0.2% ต่อมูลค่าสัญญาในแต่ละสัปดาห์ที่มีความล่าช้า (จนถึง 1 พฤษภาคม 2552) เป็นเวลา 26 สัปดาห์และคิดเป็นอัตรา 0.1% ต่อสัปดาห์หลังจากนั้น ในสัญญาระบุเพดานของค่าปรับไว้ที่ 10% คือประมาณ 300 ล้านยูโร ในเดือนธันวาคม 2549 หลังการก่อสร้าง 16 เดือน Areva ประกาศว่าการก่อสร้างเครื่องปฏิกรณ์ล่าช้าออกไปกว่า 18 เดือน ซึ่งหมายถึงว่าทางบริษัทมีแนวโน้มต้องจ่ายค่าปรับเต็มจำนวน ในปัจุบันมีความเป็นไปได้ว่าต้นทุนของโครงการจะสูงกว่างบประมาณที่ตั้งไว้อย่างน้อย 700 ล้านยูโร

ผลกระทบ

ขอบเขตและความร้ายแรงของปัญหาที่โรงไฟฟ้า OLKILUOTO ยังทำให้ผู้ที่เคลือบแคลงใจประหลาดใจ เป็นที่น่าสงสัยว่าจะมีการเยียวยาปัญหานี้อย่างไร การล่าช้าจะดำเนินต่อไปอย่างไร และจำทำให้ต้นทุนสูงขึ้นอีกเพีงใด (และ Areva หรือ TVO จะเป็นผู้รับผิดชอบต้นทุนดังกล่าว) อย่างไรก็ตาม เราได้บทเรียนจำนวนมากมูลค่าไฟฟ้าตามสัญญาที่ 2,000 ยูโร/เมกะวัตต์ชั่วโมง ซึ่งดูเหมือนไม่มีทางเป็นไปได้ เนื่องจากลักษณะสัญญาที่บริษัทผู้ก่อสร้างรับผิดชอบแบบครบวงจร (turnkey) และดูเหมือนว่าจะเป็นตัวเลขประมาณการณ์ที่ต่ำกว่าความจริงอย่างมาก ต้นทุนที่แท้จริงน่าจะไม่น้อยกว่าต้นทุนที่ EdF ประมาณไว้ที่ 2,000 ยูโร/เมกะวัตต์ชั่วโมง ซึ่งก็ยังอาจเป็นตัวเลขที่ต่ำกว่าความจริงอยู่ดีสัญญาแบบครบวงจรควรเป็นเงื่อนไขสำหรับผู้แข่งขันในตลาดไฟฟ้าเสรี 

ในอีกด้านหนึ่งหน่วยงานผู้กำกับดูแลอาจจำกัดเพดานการผลักภาระต้นทุนการก่อสร้างโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ในราคาค่าไฟฟ้า การที่ผู้ก่อสร้างยอมรับความเสี่ยงจากต้นทุนที่สูงเกินจริงในกรณีของโรงไฟฟ้า OLKILUOTO นั้น เป็นสิ่งที่ถูกตั้งคำถามอย่างหนัก การก่อสร้างโรงไฟฟ้านิวเคลียร์จนสำเร็จจำเป็นต้องอาศัยทักษะอย่างมาก การขาดประสบการณ์ร่วมสมัยในการก่อสร้างโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ อาจทำให้การดำเนินงานประสบกับความยุ่งยากมากขึ้น หน่วยงานกำกับดูแลด้านความปลอดภัยและเศรษฐกิจต้องเผชิญกับปัญหาท้าทายที่สำคัญ หน่วยงานกำกับความปลอดภัยของฟินแลนด์ไม่มีประสบการณ์ดูแลการก่อสร้างเครื่องปฏิกรณ์ใหม่เลย ในช่วงกว่า 30 ปีที่ผ่านมาและไม่มีประสบการณ์ที่จะจัดการกับโครงการที่มาจากการออกแบบ “เป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์"

ทางเลือก

แทนที่จะเลือกพลังงานนิวเคลียร์ที่มีปัญหาในอดีตและอนาคตในด้านเศรษฐกิจ เรายังมีแหล่งพลังงานและมาตรการอย่างอื่นที่มีความสามารถด้านการเงินแน่นอนกว่า มีความตระหนักมากขึ้นถึงการที่เราจะต้องหลีกเลี่ยงการใช้เชื้อเพลิงฟอสซิลเป็นหลัก ทั้งเพื่อบรรยากาศโลกและเหตุผลด้านความมั่นคงของพลังงานประสิทธิภาพการใช้พลังงานและแหล่งพลังงานหมุนเวียนสามารถตอบสนองความต้องการนี้ได้

ประสิทธิภาพการใช้พลังงาน

ประสิทธิภาพการใช้พลังงานจะต้องเป็นหลักการสำคัญที่กำหนดนโยบายพลังงานในอนาคตประสิทธิภาพ การใช้พลังงานมีศักยภาพอย่างมาก จากการคำนวณของกระทรวงเศรษฐกิจแห่งฝรั่งเศส การเปลี่ยนแปลงการผลิต การส่งกระแสไฟฟ้าและการใช้พลังงาน (รวมทั้งการขนส่ง) จะช่วยลดการบริโภคพลังงานของโลกได้ครึ่งหนึ่ง เมื่อเทียบกับสภาพที่ดำเนินไปตามปรกติ ทำให้สามารถประหยัดพลังงานในปริมาณเท่ากับน้ำมัน 9,000 ล้านตัน (Mtoe) ต่อปี จนถึงปี 2593  ในปี 2548 ปริมาณการผลิตพลังงานนิวเคลียร์ทั่วโลกอยู่ที่ 627 Mtoe

แผนภาพ 2 ข้อมูลต้นทุนของกังหันลมและเซลแสงอาทิตย์

แผนภาพ 3 ต้นทุนการผลิตไฟฟ้าโดยประมาณสำหรับกังหันลมบนฝั่ง

แผนภาพ 4 อัตราการเรียนรู้ของเทคโนโลยีแบบต่างๆ

และเปรียบเทียบกับ 1,750 Mtoe ในปี 2547 ซึ่งจะส่งผลให้ค่าใช้จ่ายด้านพลังงานในยุโรปลดลง 1 แสนล้านยโรต่อปี (เมื่อเทียบกับสภาพการใช้งานแบบปรกติ) มาตรการเพิ่มประสิทธิภาพการใช้พลังงานสามารถทำได้โดยแทบไม่มีค่าใช้จ่าย แต่บางมาตรการก็ต้องใช้เงินลงทุนมหาศาล ในประเทศเยอรมันซึ่งมีระบบเศรษฐกิจซึ่งมีการใช้พลังงานอย่างมีประสิทธิภาพสูงอยู่แล้วแต่มีนักวิเคราะห์เสนอว่าเยอรมันสามารถลดการบริโภคพลังงานลง 27% ได้ภายในปี 2558 โดยใช้มาตรการ 69 อย่างทั้งในภาคอุตสาหกรรม พาณิชย์และครัวเรือน ซึ่งจะคิดเป็นต้นทุนเฉลี่ย 69 ยูโร/เมกะวัตต์ชั่วโมง ซึ่งจะถือเป็นโครงการประหยัดพลังงานครั้งใหญ่ที่สุดครั้งหนึ่งในทศวรรษ ค่าใช้จ่ายการประหยัดพลังงานน่าจะอยู่ในระดับต่ำกว่าต้นทุนของไฟฟ้าจากพลังงานนิวเคลียร์

แหล่งพลังงานหมุนเวียน

พลังงานหมุนเวียนมีบทบาทมากขึ้นอย่างรวดเร็ว โดยมูลค่าการลงทุนต่อปีเพิ่มขึ้นจากประมาณ 7,000 ล้านเหรียญในปี 2538 เป็น 38 พันล้านเหรียญในปี 2548 ในระหว่างปี 2548 ปริมาณกำลังผลิตติดตั้งของพลังงานหมุนเวียนที่ไม่ได้มาจากเขื่อนขนาดใหญ่เพิ่มขึ้น 22 กิกะวัตต์ เทียบกับการเพิ่มขึ้นของพลังงานนิวเคลียร์ที่ 3.3 กิกะวัตต์

ซึ่งส่วนใหญ่เป็นกำลังผลิตที่เพิ่มขึ้นจากการขยายการผลิตเครื่องปฏิกรณ์ที่มีอยู่เดิมมากกว่าการก่อสร้างเครื่องปฏิกรณ์ใหม่ คาดการณ์ว่าไฟฟ้าพลังน้ำและลมจะมีสัดส่วนต่อการผลิตไฟฟ้ามากที่สุดภายในปี 2563 โดยคิดเป็นประมาณ 2,000 เทอร์ราวัตต์/ปี สำหรับแหล่งพลังงานแต่ละแหล่ง คาดการณ์ว่าเทคโนโลยีทั้งสองจะสามารถผลิตไฟฟ้าได้ที่ต้นทุนการผลิตก็อาจสามารถแข่งขันได้กับไฟฟ้าที่มาจากเชื้อเพลิงฟอสซิล