รัฐสูญเสียงบประมาณมากกว่าที่ควรจะเป็น โดยส่วนเกินไปตกอยู่ในมือของผู้เกี่ยวข้องกับกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างเพียงไม่กี่คน
|
ภายหลังจากที่มีการเปิดเผยข้อมูลโครงการจัดซื้ออุปกรณ์ตรวจวัตถุระเบิดภายในสนามบิน สุวรรณภูมิหรือเครื่องCTX 9000 อันโด่งดัง หลายท่านคงเกิดความสงสัยและอาจจะเต็มไปด้วยความเบื่อหน่ายกับเรื่องซ้ำซากที่เกิดขึ้น กับกรณีที่รัฐบาลของพวกเราใช้งบประมาณแผ่นดิน ไปซื้อของในราคาแพงอยู่บ่อยครั้งจนอาจทำให้ซาร่าต้องร้องบอกจอร์จว่า โอ้!! พระเจ้าจอร์จ มันยอดมากเลย ทำไมเธอถึงซื้อของได้แพงขนาดนี้ |
| . |
|
สำหรับคอลัมน์นี้ คณะผู้เขียนจึงอยากนำเสนอแนวความคิดเกี่ยวกับตลาดจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ รวมทั้งแนวคิดเรื่องการแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจ มาบอกเล่าให้ท่านผู้อ่านได้ทราบถึงมุมมองของนักเศรษฐศาสตร์ว่าพวกเขาจะอธิบายเรื่องดังกล่าวอย่างไร |
| . |
| ตลาดจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ |
|
ตลาดในทางเศรษฐศาสตร์ หมายถึง การตกลงซื้อขายสินค้าและบริการรวมถึงปัจจัยการผลิต ดังนั้น ตลาดจึงจำเป็นต้องมีผู้ซื้อและผู้ขาย วิชาเศรษฐศาสตร์ได้แบ่งประเภทของตลาด โดยพิจารณาจากจำนวนผู้ผลิตหรือผู้ขาย ความยากง่ายในการหาสินค้าอื่นมาทดแทน และความยากง่ายในการเข้าหรือออกจากตลาด นักเศรษฐศาสตร์จึงใช้เกณฑ์เหล่านี้แบ่งตลาดออกเป็น 2 ประเภทใหญ่ ๆ คือ ตลาดแข่งขันสมบูรณ์ และตลาดแข่งขันไม่สมบูรณ์ ซึ่งตลาดแข่งขันไม่สมบูรณ์ยัง ยังแยกออกเป็น ตลาดที่มีการผูกขาดแท้จริง ตลาดผู้ขายน้อยราย และตลาดกึ่งแข่งขันกึ่งผูกขาด หากเราอยู่ในสถานะของผู้ซื้อหรือผู้บริโภค แน่นอนว่าเราต้องชอบตลาดแข่งขันมากกว่าตลาดไม่แข่งขัน โดยเฉพาะตลาดแข่งขันสมบูรณ์ย่อมดีกว่าตลาดผูกขาด แต่ในทางกลับกันถ้าเราเป็นผู้ขายเราย่อมพอใจกับความเป็นผู้ผูกขาด ในตลาดมากกว่าที่จะมีคู่แข่งจำนวนมาก ๆ เพราะผู้ขายผูกขาดย่อมมีอำนาจในการกำหนดราคาสินค้าได้ดีกว่าผู้ซื้อ |
| . |
|
คราวนี้เราลองมาพิจารณาตลาดจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐดูบ้างว่าหมายถึงอะไร ตลาดจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ หมายถึง ตลาดที่มีรัฐ เป็นผู้ซื้อและมีผู้ขายเป็นเอกชนหรือบางครั้งก็อาจเป็นหน่วยงานของรัฐด้วยกันเอง นอกจากนี้ยังรวมไปถึงการจัดซื้อจัดจ้างระหว่างรัฐบาลด้วยกันเองอีกด้วย เราจะเห็นได้ว่ารัฐถือเป็นผู้ซื้อรายใหญ่ รายหนึ่งของระบบเศรษฐกิจ ในทางเศรษฐกิจมหภาคจึงให้ความสำคัญกับรายจ่ายภาครัฐ หรือตัว G (government Expenditure) ในการกระตุ้นเศรษฐกิจเพื่อให้ระบบเศรษฐกิจขับเคลื่อน อย่างไรก็ตามเมื่อกลับมามองในเชิงจุลภาค เราสามารถจำแนกตลาดจัดซื้อจัดจ้างของรัฐออกเป็นหลายประเภท ตามชนิดสินค้าและบริการที่มีการจัดซื้อจัดจ้าง เช่น ตลาดจัดซื้ออาวุธของกองทัพบก ตลาดจัดซื้อยาและเวชภัณฑ์ของกระทรวงสาธารณสุข ตลาดจัดจ้างก่อสร้างของกรมทางหลวง ตลาดจัดซื้อเครื่องตรวจวัตถุระเบิดของกระทรวงคมนาคม เป็นต้น |
| . |
|
ทั้งนี้ องค์ประกอบของตลาดจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ มิได้มีแค่เพียงผู้ซื้อและผู้ขาย หากแต่การจัดซื้อ จัดจ้างในแต่ละครั้งจะมีระเบียบการจัดหาหรือที่เราเรียกกันในชื่อ “ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535” ระเบียบดังกล่าวถือเป็นแนวทางที่ใช้ในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง และบริหารพัสดุของหน่วยงานรัฐ ระเบียบพัสดุถือกำเนิดขึ้นครั้งแรกเมื่อปี 2498 ต่อมามีการปรับปรุงระเบียบพัสดุอยู่หลายครั้ง เช่น ในปี 2521 และ ปี 2535 แต่เดิมผู้รักษาการตามระเบียบพัสดุ คือ ปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี ซึ่งเป็นผู้วางและร่างระเบียบดังกล่าว ปัจจุบันผู้รักษาการตามระเบียบพัสดุ คือ ปลัดกระทรวงการคลัง |
| . |
|
ระเบียบพัสดุได้กำหนดวิธีการจัดหาออกเป็น 6 ประเภท ได้แก่ วิธีตกลงราคา วิธีสอบราคา วิธีประกวดราคา วิธีพิเศษ วิธีกรณีพิเศษ และวิธีประมูลด้วยระบบอิเลคทรอนิคส์ (E-Auction) โดยวิธีที่ส่งเสริมให้มีการแข่งขันราคามากที่สุด คือ วิธีประกวดราคา วิธีสอบราคา และ E-Auction ส่วนอีก 3 วิธี ที่เหลือไม่ส่งเสริมให้มีการแข่งขันด้านราคาเลย ดังนั้น การเลือกใช้วิธีการจัดหาจึงถือเป็นปัจจัยสำคัญอย่างหนึ่ง ที่กำหนดสภาพการแข่งขันภายในตลาดการจัดซื้อจัดจ้างของรัฐ |
| . |
|
เราสามารถนำเอาลักษณะของตลาดแข่งขันสมบูรณ์มาเทียบเคียงได้ว่า ตลาดจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐนั้นมีลักษณะของการแข่งขันมากน้อยเพียงไร เช่น |
| . |
|
ตลาดแข่งขันสมบูรณ์ต้องมีผู้ซื้อผู้ขายจำนวนมาก ซึ่งหากเรามองรัฐในฐานะเป็นผู้ซื้อรายเดียวและเป็นรายใหญ่ที่สุดแล้ว เราจะเห็นได้ว่าลักษณะดังกล่าวไม่เข้าข่ายตลาดแข่งขันสมบูรณ์ เพราะตลาดแข่งขันสมบูรณ์ต้องมีผู้ซื้อจำนวนมาก ตลาดใดที่มีผู้ซื้อเพียงรายเดียวเราจะเรียกตลาดนั้นว่า Monopsony (ซึ่งจะตรงกันข้ามกับผู้ขายรายเดียวที่เรียกว่า Monopoly ) ผู้ซื้อรายเดียวย่อมมีอำนาจต่อรองราคาดีกว่าผู้ขายหลายราย เว้นเสียแต่ผู้ขายหลายรายจะรวมหัวกันฮั้วราคาขายของแพงให้ผู้ซื้อรายนั้น แต่หากเราพิจารณารัฐในฐานะที่เป็นหน่วยงานหลาย ๆ หน่วยเราจะเห็นได้ว่ามีผู้ซื้อหลายรายแล้ว อย่างไรก็ตามการพิจารณาเพียงแค่จำนวนผู้ซื้อผู้ขายเพียงอย่างเดียว ยังไม่สามารถบอกได้ว่าสภาพของตลาดมีการแข่งขันมากน้อยเพียงใด ปัจจัยที่เราต้องพิจารณาอีกประการหนึ่ง คือ ตัวสินค้าและบริการที่รัฐจะซื้อหรือจ้างในแต่ละครั้ง เช่น กรณีตลาดจัดซื้อคอมพิวเตอร์ แน่นอนว่าหากมองตลาดรัฐโดยภาพรวมถือเป็นตลาดใหญ่มาก รัฐย่อมมีอำนาจต่อรองในการซื้อขายแต่หากมองในระดับหน่วยงานจะพบว่าหน่วยงานส่วนใหญ่จะซื้อคอมพิวเตอร์ได้ในราคาที่แตกต่างกัน และเหตุผลนี้เองที่ทำให้บางประเทศเลือกใช้การวิธีการจัดหาสินค้าบางอย่างด้วยวิธีการจัดหารวม เพราะการจัดหารวมย่อมทำให้อำนาจในการต่อรองของผู้ซื้อรายเดียวมีมาก และสามารถซื้อสินค้าได้ในราคาถูกกว่าแยกกันจัดหา |
| . |
|
ตลาดแข่งขันสมบูรณ์ไม่มีอำนาจกำหนดราคา หากเราพิจารณารัฐในฐานะผู้ซื้อรายเดียวแต่มีผู้ขายหลายราย ผู้ซื้อย่อมมีอำนาจกำหนดราคาหรือต่อรองราคาได้มากกว่าผู้ขายซึ่งวิธีการประกวดราคา สอบราคาและ E-Auction ถือเป็นวิธีที่ทำให้รัฐมีอำนาจในการต่อรองราคามากกว่าผู้ขายเพราะทั้ง 3 วิธี จะให้ความสำคัญกับการแข่งขันด้านราคาโดยผู้เสนอราคาต่ำสุดจะเป็นผู้ที่ได้ทำสัญญากับรัฐ การประกวดราคาและสอบราคายังเป็นวิธีที่เปิดกว้างให้มีการเสนอราคา เพราะตามระเบียบพัสดุกำหนดให้หน่วยงานรัฐต้องส่งประกาศประกวดราคาไปเผยแพร่ให้มากที่สุด ขณะเดียวกันวิธี E-Auction เป็นการเปิดโอกาสให้ผู้เสนอราคาแข่งขันราคากันตลอดเวลาที่มีการประมูลผ่านระบบคอมพิวเตอร์ โดยผู้เสนอราคาจะวางกลยุทธ์ในการเคาะราคาเพื่อให้ตัวเองได้เป็นผู้เสนอราคาต่ำสุด |
| . |
|
ในทางกลับกันวิธีพิเศษเป็นวิธีที่ไม่ส่งเสริมให้มีการแข่งขัน เนื่องจากเน้นในเรื่องความรวดเร็วในการจัดหาพัสดุเป็นหลัก นอกจากนี้วิธีดังกล่าวยังสร้างช่องทางให้ผู้ที่เกี่ยวข้องในกระบวนการจัดหา สามารถใช้ดุลยพินิจของตนเองหาประโยชน์กับการคัดเลือกผู้ขายผู้รับจ้าง ช่องทางดังกล่าวจึงเป็นเหตุผลหนึ่งที่นำไปสู่การทุจริตในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง |
| . |
|
ข้อมูลข่าวสารในตลาดแข่งขันจะต้องมีความสมบูรณ์ กล่าวคือ ภายในตลาดผู้ซื้อและผู้ขายจะมีข้อมูลข่าวสารทัดเทียมกัน หากมีการเปลี่ยนแปลงเกิดขึ้นทั้งผู้ซื้อและผู้ขายจะสามารถปรับตัวได้ทัน เราอาจแบ่งข้อมูลข่าวสารในตลาดจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐได้เป็น 2 ประเภท คือ |
|
- ข้อมูลคุณสมบัติของสินค้าที่จะจัดซื้อหรืองานที่จะจัดจ้าง ข้อมูลดังกล่าวถือว่าสำคัญและมีอิทธิพลต่อการแข่งขันภายในตลาด กล่าวคือ หากหน่วยงานรัฐเลือกกำหนดเฉพาะเจาะจงหรือล็อกสเปค (Lock Spec) คุณสมบัติของสินค้าที่ซื้อหรืองานที่จะจ้าง ย่อมทำให้การแข่งขันภายในตลาดมีน้อยลง |
| . |
|
- ข้อมูลราคาสินค้าบริการที่จะทำการจัดหา ทั้งนี้ราคาที่ซื้อขายโดยเฉพาะสินค้าที่ภาครัฐไม่มีข้อมูลราคาที่แท้จริงย่อมทำให้รัฐในฐานะผู้ซื้อเสียเปรียบและด้วยเหตุนี้เองจึงถือเป็นปัญหาหนึ่งที่รัฐซื้อของราคาแพงแต่กลับได้สินค้าคุณภาพต่ำ |
| . |
|
ดังนั้น หากเรานำตัวแบบตลาดแข่งขันในทางเศรษฐศาสตร์ มาวิเคราะห์ลักษณะตลาดจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐแล้วเราคงพูดได้ไม่เต็มปากว่า ตลาดจัดซื้อจัดจ้างของรัฐเป็นตลาดที่มีการแข่งขันกันอย่างแท้จริง ทั้งนี้ตลาดจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐยังมีปัจจัยเรื่องระเบียบพัสดุ ที่กำหนดวิธีการจัดหาตลอดจนสารสนเทศภายในตลาดที่ไม่สมบูรณ์ รวมถึงบุคคลผู้เกี่ยวข้องในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างตามที่ระเบียบกำหนดไว้ ซึ่งการกำหนดบทบาทและอำนาจหน้าที่นี้เอง ที่นำไปสู่พฤติกรรมที่เรียกว่าการแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจ |
| . |
| การแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจกับการใช้ดุลยพินิจในการจัดหา |
|
ค่าเช่าทางเศรษฐกิจ คือ สิ่งที่เราจ่ายไปสูงกว่าสิ่งที่เราจำเป็นต้องจ่าย สำหรับปัจจัยที่เรานำไปใช้ในการผลิต ซึ่งหากแปลเป็นไทยอีกรอบ ก็คือ ทำไมเราต้องจ่ายแพงกว่าที่ควรจะเป็นแล้วไอ้ส่วนที่จ่ายแพงกว่านั้นมันไปอยู่กับไอ้โม่งคนไหน ? |
| . |
|
Economic Rent Seeking หรือ พฤติกรรมการแสวงหาค่าเช่า หรือส่วนเกินทางเศรษฐกิจ ซึ่งเป็นความพยายามของนักเศรษฐศาสตร์ (อีกตามเคย) ที่จะอธิบายบทบาทของรัฐที่มีต่อระบบเศรษฐกิจ กล่าวคือ แต่เดิมนักเศรษฐศาสตร์เชื่อว่าการที่รัฐจำเป็นต้องเข้าไปมีบทบาทในระบบเศรษฐกิจ ก็เพราะกลไกตลาดมันไม่ทำงานหรือ Market Failure แนวคิดดังกล่าวเป็นพื้นฐานหลักในการที่รัฐหาเหตุผลเข้ามาแทรกแซงระบบเศรษฐกิจ ( Government Intervention) อย่างไรก็ตามมีนักเศรษฐศาสตร์อีกกลุ่มหนึ่งกลับไม่เชื่อความบริสุทธิ์ใจของรัฐในการแทรกแซงระบบเศรษฐกิจ นักเศรษฐศาสตร์กลุ่มนี้รู้จักกันในนาม Public Choice ภายใต้การนำของ James Buchanan และ Gordon Tullock สำนักคิด Public Choice ได้วางสมมติฐานไว้ว่านโยบายของรัฐเป็นตัวแปรภายในของระบบเศรษฐกิจโดยกลุ่มข้าราชการ และกลุ่มนักการเมือง ล้วนแล้วแต่กระทำไปเพื่อผลประโยชน์ของตัวเองทั้งสิ้น (Self Interest) เนื่องจากคนทั้งสองกลุ่มถือเป็นสัตว์เศรษฐกิจซึ่งนัยยะหนึ่งของคำว่าสัตว์เศรษฐกิจ ย่อมแสดงออกถึงเหตุผลที่มนุษย์กระทำกิจกรรมใด ๆ ทางเศรษฐกิจล้วนแล้วตั้งอยู่บนผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจของตัวเองทั้งสิ้น ดังนั้น เมื่อใดก็ตามที่รัฐบาลแทรกแซงระบบเศรษฐกิจพฤติกรรม Rent Seeking จึงเป็นพฤติกรรมที่เราพบเห็นได้ไม่ยากในหมู่ข้าราชการหรือนักการเมือง |
| . |
|
Economic Rent Seeking จึงเกิดจากบทบาทของรัฐที่มีส่วนจำกัดการแข่งขันมิให้มีกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง เข้ามาในตลาดนั้นได้หรืออีกด้านหนึ่ง รัฐเองที่เป็นตัวสร้างกำแพงการแข่งขันเพื่อไม่ให้ผู้ผลิตรายใดรายหนึ่งเข้ามาในตลาดได้ โดยใช้เครื่องมือหลากหลายในการจำกัดกิจกรรมทางเศรษฐกิจ เช่น การให้ใบอนุญาต การให้โควต้า การอนุญาต การให้อำนาจ และการอนุมัติ การให้สัมปทาน เป็นต้น |
| . |
|
เมื่อเราย้อนกลับไปดูตลาดจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐเราก็จะพบว่า กระบวนการจัดหาของรัฐเปิดโอกาสให้มีการแสวงหาค่าเช่าและส่วนเกินทางเศรษฐกิจภายใต้ระเบียบกฎเกณฑ์ การจัดหาที่รัฐเองเป็นผู้สร้างขึ้นรวมถึงให้อำนาจผู้เกี่ยวข้อง ใช้ดุลยพินิจส่วนตัวในการแสวงหาประโยชน์จากกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง เช่น ระเบียบพัสดุข้อ 61 ว่าด้วยการจัดซื้อยา และเวชภัณฑ์ที่สร้างอำนาจผูกขาดให้องค์การเภสัชกรรมขายยา กรณีที่องค์การเภสัชฯเสนอขายยาให้หน่วยราชการต่าง ๆ ในราคาไม่เกิน 3 % ของราคากลางหน่วยราชการนั้น จะต้องซื้อยาจากองค์การเภสัชฯ แม้ว่าอาจจะซื้อยาชนิดเดียวกันจากบริษัทยาเอกชนได้ในราคาถูกกว่า หรือการกำหนดวิธีการจัดหาโดยวิธีพิเศษด้วยการอ้างเรื่องเหตุเร่งด่วนทั้งที่ข้อเท็จจริงแล้วอาจจะไม่เร่งด่วน |
| . |
|
โดยสรุป แล้วการแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจ ภายในตลาดจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐถือเป็นเรื่องสำคัญ เพราะการแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจคือการคอร์รัปชั่นภายในตลาดจัดซื้อจัดจ้างและทำให้เกิดผลร้ายต่อระบบเศรษฐกิจโดยรวม กล่าวคือ รัฐย่อมสูญเสียงบประมาณมากกว่าที่ควรจะเป็น โดยส่วนเกินดังกล่าวนั้นไปตกอยู่ในมือของผู้เกี่ยวข้องกับกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างเพียงไม่กี่คน ขณะที่ผลเสียกลับตกอยู่กับคนส่วนใหญ่ของประเทศที่เสียภาษีโดยมุ่งหวังให้เงินเหล่านั้นถูกนำไปใช้เพื่อพัฒนาประเทศให้คุ้มค่าที่สุด |
| . |
|
เอกสารอ้างอิง |
|
1. วันรักษ์ มิ่งมณีนาคิน , หลักเศรษฐศาสตร์จุลภาค |
|
2. สมบูรณ์ ศิระประชัย , VER กับการดำเนินนโยบายของรัฐไทย : กรณีศึกษามันสำปะหลังปี 1982-1987 |
| 3. สุทธิ สุนทรานุรักษ์ , โครงสร้างตลาดจัดซื้อยาและเวชภัณฑ์ของกระทรวงสาธารณสุขและศึกษาระเบียบข้อบังคับการจัดซื้อยาอันมีผลกระทบต่อการแข่งขันภายในตลาด |
|
4. ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ.2535 และที่แก้ไขเพิ่มเติม |
Thailandindustrycom_official
