สศค. เผยการตรึงราคาดีเซลช่วยลดเงินเฟ้อ แต่ทำให้รัฐเสียรายได้ 5 เดือนเฉียด 4 หมื่นล้านบาท ส่วนการลดภาษีน้ำมัน ทำให้ประชาชนหันมาใช้ดีเซลเพิ่มขึ้น
มาตรการด้านการคลังเพื่อลดความผันผวนจากราคาน้ำมันโลกและผลกระทบเชิงมหภาค1
บทสรุปผู้บริหาร
- ราคาน้ำมันดิบในตลาดโลกปรับตัวสูงขึ้นเป็นผลให้ต้นทุนราคาน้ำมันเชื้อเพลิงในประเทศเพิ่มสูงขึ้นด้วย ทำให้รัฐบาลสามารถใช้มาตรการทางภาษี หรือเงินกองทุนในการบริหารจัดการเพื่อลดความผันผวนของราคาน้ำมันขายปลีกในประเทศ โดยเมื่อวันที่ 21 เมษายน 2554 คณะรัฐมนตรีได้มีมติลดอัตราภาษีสรรพสามิตน้ำมันดีเซลจาก 5.31 บาทต่อลิตร เป็น 0.005 บาทต่อลิตร เพื่อลดภาระของกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงที่ต้องจ่ายเงินอุดหนุนเพื่อรักษาระดับราคาน้ำมันดีเซลภายในประเทศให้ไม่เกิน 30 บาทต่อลิตร
- การปรับลดอัตราภาษีน้ำมันจะทำให้ราคาขายปลีกลดต่ำลง หากไม่มีการตรึงราคาน้ำมันดีเซลไว้ที่ระดับ 30 บาทต่อลิตร ราคาน้ำมันดีเซลที่ขายภายในประเทศจะสูงขึ้นถึงระดับ 34.105 บาทต่อลิตร และจะทำให้อัตราเงินเฟ้อทั่วไปและเงินเฟ้อพื้นฐานเพิ่มสูงขึ้นจากระดับปัจจุบันถึงร้อยละ 0.91 และ 0.44 ตามลำดับ โดยคาดว่ารัฐบาลจะสูญเสียรายได้จากการใช้มาตรการเป็นเวลา 5 เดือน กว่า 38,370 ล้านบาท
- หากมีการใช้มาตรการลดภาษีสรรพสามิตน้ำมันต่อเนื่องหลังจากหมดมาตรการในเดือนกันยายน 2554 คาดว่าพฤติกรรมการใช้น้ำมันดีเซลของประชาชนจะเพิ่มสูงขึ้นมาอยู่ที่ 1,953 ล้านลิตรต่อเดือน รัฐบาลจะสูญเสียรายได้จากภาษีสรรพสามิตน้ำมันกว่า 8,435 ล้านบาทต่อเดือน นอกจากนี้ หนี้สาธารณะที่รัฐบาลค้ำประกันจะเพิ่มสูงขึ้นจากการที่รายจ่ายของกองทุนสูงกว่ารายได้ ทำให้กองทุนน้ำมันฯ ต้องกู้ยืมเพื่อนำมาชดเชยราคาน้ำมันดีเซล จำนวนประมาณ 578 ล้านบาทต่อเดือน
- ทั้งนี้หากกองทุนน้ำมันฯ กู้ยืมเพื่อนำมาชดเชยราคาน้ำมันดีเซลหลังจากหมดมาตรการในเดือนกันยายน 2554 จะทำให้พฤติกรรมการใช้น้ำมันดีเซลของประชาชนเพิ่มสูงขึ้นบ้าง แต่น้อยกว่ากรณีการปรับลดอัตราภาษีสรรพสามิตน้ำมัน โดยจะอยู่ที่ 1,828 ล้านลิตรต่อเดือน ส่งผลให้หนี้สาธารณะที่รัฐบาลต้องค้ำประกันเพิ่มสูงขึ้น 5,650 ล้านบาทต่อเดือน
- มาตรการตรึงราคาน้ำมันดีเซลมีส่วนช่วยลดอัตราเงินเฟ้อทั่วไปในปี 2554 ลงได้ร้อยละ 0.7 สำหรับอัตราเงินเฟ้อพื้นฐานพบว่ามาตรการนี้จะช่วยลดอัตราเงินเฟ้อพื้นฐานลงได้ร้อยละ 0.3 และหากไม่มีมาตรการตรึงราคาน้ำมันในเดือนเมษายน 2554 จะส่งผลทำให้ต้นทุนสินค้าอุปโภคบริโภคในส่วนของค่าใช้จ่ายผลิตและค่าขนส่งสูงขึ้นเฉลี่ยร้อยละ 0.40 อย่างไรก็ตาม จากการศึกษาพบว่า มาตรการดังกล่าวไม่ส่งผลกระทบต่อการบริโภคและการลงทุนภาคเอกชน
- ผลของมาตรการตรึงราคาน้ำมันสะท้อนให้เห็นว่าประชาชนทุกกลุ่มได้รับความช่วยเหลือ ไม่แต่เฉพาะผู้มีรายได้น้อย ทั้งยังกระตุ้นการใช้น้ำมันดีเซลเพิ่มมากขึ้นในกลุ่มประชากรที่มีรายได้ปานกลางถึงระดับสูง ดังนั้น การผ่อนคลายการตรึงราคาน้ำมันดีเซลควบคู่ไปกันกับมาตรการเงินอุดหนุน (Income transfer program) ช่วยเหลือผู้ที่มีความจำเป็นจึงเป็นทางเลือกเพื่อลดแรงกดดันทางสังคมของการยกเลิกมาตรการตรึงราคาน้ำมัน
- เพื่อพัฒนาการใช้พลังงานประเทศในระยะยาว ควรกำหนดโครงสร้างราคาเชื้อเพลิงที่เหมาะสม และสะท้อนต้นทุนที่แท้จริงมากที่สุด
1. บทนำ
ความผันผวนของราคาน้ำมันในประเทศไทยมีปัจจัยหลักมาจากความผันผวนที่เกิดจากระดับราคาน้ำมันดิบในตลาดโลก ที่สืบเนื่องมาจากสถานการณ์ด้านการเมือง เศรษฐกิจและสังคมของประเทศมหาอำนาจและผู้ผลิตน้ำมัน อย่างไรก็ตาม จะเห็นว่าตั้งแต่ปลายปี 2553 ระดับราคาน้ำมันดิบดูไบเริ่มมีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้นในอัตราที่เร่งกว่าระดับราคาน้ำมันสำเร็จรูปภายในประเทศ โดยพบว่าตั้งแต่สิ้นเดือนกันยายน 2553 ถึง 31 พฤษภาคม 2554 ระดับราคาน้ำมันดิบดูไบเพิ่มขึ้นร้อยละ 43.6 ขณะที่ระดับราคาน้ำมันเบนซิน 91 เบนซิน 95 และน้ำมันดีเซลหมุนเร็วขยายตัวเพียงร้อยละ 22.7 25.1 และ 7.9 ตามลำดับ
ทั้งนี้ ปัจจัยที่ส่งผลให้ระดับราคาน้ำมันสำเร็จรูปภายในประเทศขยายตัวต่ำกว่าราคาน้ำมันดิบดูไบมาจากการเปลี่ยนแปลงของอัตราแลกเปลี่ยนที่ค่าเงินบาทแข็งค่าขึ้นและแนวโน้มค่าการตลาดของราคาน้ำมันเบนซิน 91 และเบนซิน 95 ที่ชะลอตัวลง ส่งผลให้ราคาน้ำมันขายปลีกในประเทศลดลง สำหรับราคาน้ำมันดีเซลที่ขยายตัวในระดับต่ำ มาจากนโยบายชดเชยของกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงที่ยังคงมีอยู่อย่างต่อเนื่องเพื่อพยุงราคาน้ำมันดีเซลภายในประเทศไม่ให้เกิน 30 บาทต่อลิตร
เมื่อวันที่ 21 เมษายน 2554 คณะรัฐมนตรีได้มีมติลดอัตราภาษีสรรพสามิตน้ำมันดีเซลจาก 5.31 บาทต่อลิตร เป็น 0.005 บาทต่อลิตร เพื่อลดภาระของกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงที่ต้องจ่ายเงินอุดหนุนเพื่อรักษาระดับราคาน้ำมันดีเซลภายในประเทศให้ไม่เกิน 30 บาทต่อลิตร หลังจากที่ราคาน้ำมันดิบในตลาดโลกปรับตัวสูงขึ้นเป็นผลให้ต้นทุนราคาน้ำมันเชื้อเพลิงในประเทศเพิ่มสูงขึ้นด้วย จากโครงสร้างราคาน้ำมันขายปลีกในประเทศที่ประกอบด้วยต้นทุนน้ำมันหรือราคาน้ำมันดิบที่นำเข้า ภาษีสรรพสามิต ภาษีอื่นๆ และเงินสมทบกองทุนของรัฐบาล ตลอดจนค่าการตลาด ทำให้รัฐบาลสามารถใช้มาตรการทางภาษี หรือเงินกองทุนในการบริหารจัดการเพื่อลดความผันผวนของราคาน้ำมันขายปลีกในประเทศ
บทความนี้ได้วิเคราะห์ถึงผลกระทบของมาตรการด้านการคลังที่มีต่อพฤติกรรมการบริโภคน้ำมัน ฐานะการคลัง รวมทั้งผลกระทบต่อเศรษฐกิจในภาพรวม หากราคาน้ำมันดิบโลกเพิ่มขึ้น โดยมีรายละเอียด ดังนี้
2. โครงสร้างราคาน้ำมันขายปลีก
การวิเคราะห์โครงสร้างราคาน้ำมันขายปลีกภายในประเทศจะสะท้อนให้เห็นถึงการเปลี่ยนแปลงของราคาน้ำมันและแนวทางการกำหนดนโยบายด้านการคลังเพื่อตรึงราคาน้ำมันดีเซล โดยราคาน้ำมันขายปลีกภายในประเทศหรือเรียกว่า ราคาหน้าปั้ม เป็นราคาน้ำมันที่ต้องจ่ายจริง ณ สถานีบริการน้ำมัน ซึ่งประกอบด้วยต้นทุนน้ำมันหรือราคาน้ำมันดิบที่นำเข้า ภาษีสรรพสามิต ภาษีอื่นๆ และเงินสมทบกองทุนของรัฐบาล ตลอดจนค่าการตลาด
ตารางที่ 1 โครงสร้างราคาน้ำมันขายปลีก
ที่มา : สำนักงานนโยบายและแผนพลังงาน กระทรวงพลังงาน
หมายเหตุ ข้อมูล ณ วันที่ 24 มิถุนายน 2554
จากตารางที่ 1 จะเห็นว่า ราคาน้ำมันขายปลีกภายในประเทศถูกกำหนดโดยปัจจัยต่างๆ ดังต่อไปนี้
1) ราคาน้ำมันสำเร็จรูป ณ โรงกลั่น หรือราคาน้ำมันสำเร็จรูปที่นำเข้า โดยราคาน้ำมันดีเซลมีราคาสูงที่สุด ในขณะที่ราคาน้ำมันเบนซิน 95 และน้ำมันแก๊สโซฮอล์มีราคาไม่ต่างกันมากนัก ส่วนน้ำมันเบนซิน 91 มีราคาถูกที่สุด อย่างไรก็ตาม ราคาหน้าโรงกลั่นของน้ำมันชนิดต่างๆ จะแตกต่างกันไม่มากนัก
2) ภาษีสรรพสามิต คำนวณจากปริมาณน้ำมันเมื่อนำออกจากโรงกลั่นหรือคลังน้ำมัน โดยในปี 2553 อัตราภาษีสรรพสามิตของน้ำมันเบนซิน แก๊สโซฮอล์ และน้ำมันดีเซลอยู่ที่ 7.00 6.30 และ 5.31 บาทต่อลิตร ตามลำดับ อย่างไรก็ตาม เมื่อวันที่ 21 เมษายน 2554 คณะรัฐมนตรีมีมติให้ปรับลดอัตราภาษีสรรพสามิตสำหรับน้ำมันดีเซลลงมาอยู่ที่ 0.005 บาทต่อลิตร จนถึงวันที่ 30 กันยายน 2554 เป็นระยะเวลา 5 เดือน ซึ่งเป็นหนึ่งในมาตรการเพื่อตรึงราคาน้ำมันดีเซลไม่ให้เกิน 30 บาทต่อลิตร
3) ภาษีเทศบาลที่เก็บเพื่อบำรุงท้องถิ่น คิดเป็นร้อยละ 10 ของภาษีสรรพสามิต ซึ่งทำให้ปัจจุบันมีการเก็บภาษีเทศบาลน้ำมันเบนซิน และน้ำมันแก๊สโซฮอล์ที่อัตรา 0.70 และ 0.63 บาทต่อลิตร ส่วนน้ำมันดีเซลเก็บภาษีในอัตราที่ลดลงจากเดิมที่น้ำมันดีเซลเก็บที่อัตรา 0.531 บาทต่อลิตร เป็น 0.0005 บาทต่อลิตร
4) ภาษีมูลค่าเพิ่ม จัดเก็บ 2 รอบในอัตราร้อยละ 7 เช่นเดียวกับการบริโภคสินค้าทั่วไป โดยรอบแรกเก็บบนฐานราคาขายส่ง (ประกอบด้วยราคา ณ โรงกลั่น ภาษีสรรพสามิต ภาษีเทศบาล รวมทั้งเงินที่ต้องส่งกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงและกองทุนเพื่อส่งเสริมการอนุรักษ์พลังงาน) และรอบที่สองเก็บบนฐานค่าการตลาด
5) กองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงและกองทุนเพื่อส่งเสริมการอนุรักษ์พลังงาน โดยอัตราเงินส่งกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงสำหรับน้ำมันเบนซิน 95 อยู่ที่ 7.50 บาทต่อลิตร ขณะที่น้ำมันเบนซิน 91 อยู่ที่ 6.20 บาท ต่อลิตร จนกระทั่งในเดือนกุมภาพันธ์ 2553 มีการปรับขึ้นอัตราเป็น 6.70 บาทต่อลิตรจนถึงปัจจุบัน
นอกจากนี้ กองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงยังมีภาระต้องชดเชยราคาน้ำมันดีเซลให้คงอยู่ที่ไม่เกิน 30 บาทต่อลิตร โดยชดเชยในอัตรา 0.81 บาทต่อลิตร (ปรับเป็น 0.80 บาทต่อลิตรในเดือนกุมภาพันธ์ 2553) และในเดือนมิถุนายน 2553 มีการปรับลดอัตราชดเชยเป็น 0.50 บาทต่อลิตร อย่างไรก็ตาม ผลจากราคาน้ำมันโลกที่มีแนวโน้มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง กองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงได้ขึ้นอัตราการชดเชยให้แก่น้ำมันดีเซลอย่างต่อเนื่องตั้งแต่กลางเดือนธันวาคม 2553
ทั้งนี้ จากการใช้มาตราในการลดภาษีน้ำมันดีเซลเพื่อช่วยลดภาระของกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง ทำให้กองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงไม่ต้องชดเชยราคาน้ำมันดีเซลและสามารถเก็บเงินเข้ากองทุนจากน้ำมันดีเซลได้ตั้งแต่วันที่ 7 พฤษภาคม 2554 สำหรับกองทุนอนุรักษ์พลังงานมีการเก็บเงินเข้ากองทุนในอัตรา 0.25 บาทต่อลิตร ทั้งน้ำมันเบนซิน น้ำมันแก๊สโซฮอล์ และน้ำมันดีเซล
6) ค่าการตลาด ประกอบด้วยค่าใช้จ่ายในการบริหารจัดการคลังน้ำมัน ค่าใช้จ่ายในการขนส่งน้ำมันจากคลังน้ำมันไปยังสถานีบริการ ค่าใช้จ่ายในการบริหารงานทั่วไป การขายและการตลาด รวมทั้งค่าใช้จ่าย ณ สถานีบริการ เช่น ค่าแรง พนักงาน ค่าเช่าที่ดิน และค่าสาธารณูปโภคต่างๆ
จะเห็นว่าโครงสร้างราคาน้ำมันขายปลีกภายในประเทศขึ้นอยู่กับปัจจัยหลายประการดังที่กล่าวมา โดยปัจจัยที่สำคัญคือ ราคาน้ำมัน ณ โรงกลั่น ที่ขึ้นอยู่กับการเปลี่ยนแปลงของราคาน้ำมันดิบในตลาดโลก ทั้งนี้ ตัวแปรของราคาในเชิงนโยบาย ได้แก่ การเปลี่ยนแปลงของภาษีสรรพสามิตน้ำมันและการปรับเพิ่มหรือลดอัตราชดเชยของกองทุนน้ำมัน
ตั้งแต่ต้นปี 2554 ระดับราคาน้ำมันโลกปรับเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง โดย ณ สิ้นเดือนธันวาคม 2553 ราคาน้ำมันดิบในตลาดโลกอยู่ที่ 88.95 ดอลลาร์ต่อบาเรล และ ณ สิ้นเดือนเมษายน 2554 เพิ่มสูงขึ้นถึงระดับ 115.56 ดอลลาร์ต่อบาเรล หรือเพิ่มขึ้น 26.61 ดอลลาร์ต่อบาเรล ในระยะเวลาเพียง 4 เดือน ทำให้กองทุนน้ำมันที่ต้องรักษาระดับราคาน้ำมันดีเซลไม่ให้เกิน 30 บาทต่อลิตร ชดเชยน้ำมันดีเซลเพิ่มขึ้นต่อเนื่องจาก 0.35 บาทต่อลิตร (ณ วันที่ 30 ธันวาคม 2553) มาเป็น 6.4 บาทต่อลิตร (ณ วันที่ 12 เมษายน 2554)
จากการวิเคราะห์ผลการจัดเก็บรายได้ภาษีน้ำมันในช่วง 7 เดือนแรกของปีงบประมาณ 2554 ก่อนมาตรการลดอัตราภาษีน้ำมันดีเซล2 พบว่า ภาษีสรรพสามิตน้ำมันจัดเก็บได้สูงกว่าประมาณการ 4,122 ล้านบาทและสูงกว่าช่วงเดียวกันของปีก่อนร้อยละ 2.1อย่างไรก็ตาม หลังจากมาตรการลดภาษีน้ำมันดีเซล รายได้จัดเก็บได้น้อยกว่าประมาณการ 3,522 ล้านบาท หรือหดตัวร้อยละ 5.0
นอกจากนี้ มาตรการดังกล่าวยังมีส่วนในการกระตุ้นการใช้น้ำมันดีเซลเพิ่มมากขึ้น โดยปริมาณการใช้น้ำมันดีเซลในเดือนพฤษภาคม 2554 เพิ่มสูงขึ้นร้อยละ 16 จากเดือนก่อนหน้า ขณะที่ปริมาณการใช้น้ำมันดีเซลเฉลี่ยเพิ่มขึ้นต่อเดือนร้อยละ 10.0 สะท้อนถึงการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมการของประชาชนในการใช้น้ำมันอันเนื่องมาจากมาตรการภาษีของภาครัฐ
3. มาตรการด้านการคลังและกองทุนน้ำมันฯ
บทความนี้จะให้ความสำคัญกับนโยบายการพยุงราคาน้ำมันดีเซล เนื่องจากดีเซลเป็นน้ำมันหลักที่ใช้ในภาคการขนส่ง ดังนั้น การเพิ่มขึ้นของราคาน้ำมันดีเซลจะส่งผลกระทบทางตรงต่อต้นทุนการผลิตและทางอ้อมต่อค่าครองชีพของประชาชนจากการเพิ่มขึ้นของราคาสินค้า ภาครัฐจึงดาเนินนโยบายต่างๆเพื่อตรึงราคาน้ำมันดีเซลภายในประเทศไม่ให้สูงเกินไป อย่างไรก็ตาม มาตรการดังกล่าวจะส่งผลต่อฐานะทางการคลังและการบริหารกองทุนน้ำมันฯ โดยมีสาระสำคัญของการดาเนินการ ดังนี้
1) คณะรัฐมนตรีมีมติให้ปรับลดอัตราภาษีสรรพสามิตน้ำมันดีเซลลง เมื่อวันที่ 21 เมษายน 2554 โดยอัตราภาษีสรรพสามิตน้ำมันจากราคา 5.31 บาทต่อลิตร มาอยู่ที่ 0.005 บาทต่อลิตร จนถึงวันที่ 30 กันยายน 2554 เป็นระยะเวลา 5 เดือน เพื่อตรึงราคาน้ำมันดีเซลไม่ให้เกินราคาลิตรละ 30 บาท ทั้งนี้ ในปี 2553 อัตราภาษีสรรพสามิตมีสัดส่วนร้อยละ 17.7 ของราคาขายปลีกน้ำมันดีเซล
ดังนั้น การปลับลดอัตราภาษีน้ำมันจะทำให้ราคาขายปลีกลดต่ำลง จะเห็นว่าถ้าหากไม่มีการตรึงราคาน้ำมันดีเซลไว้ที่ระดับ 30 บาทต่อลิตร ราคาน้ำมันดีเซลที่ขายภายในประเทศจะสูงขึ้นถึงระดับ 34.105 บาทต่อลิตร และจะทำให้อัตราเงินเฟ้อทั่วไปและเงินเฟ้อพื้นฐานเพิ่มสูงขึ้นจากระดับปัจจุบันร้อยละ 0.91 และ 0.44 ตามลำดับ ซึ่งจะส่งผลกระทบต่อค่าครองชีพของประชาชน
อย่างไรก็ตาม มาตรการตรึงราคาน้ำมันโดยใช้มาตรการด้านภาษี จะส่งผลทำให้รายได้รัฐบาลสูญเสียไปจากการลดอัตราภาษี โดยในเดือนพฤษภาคม 2554 รายได้จัดเก็บจากภาษีน้ำมันต่ำกว่าเป้า 7,674 ล้านบาท ดังนั้น ภายในระยะเวลา 5 เดือน รัฐบาลจะสูญเสียรายได้กว่า 38,370 ล้านบาท
2) สำหรับนโยบายของกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง สามารถแบ่งออกเป็น (1) กรณีการปรับเพิ่มหรือลดอัตราเงินชดเชย เป็นแนวทางการรักษาระดับราคาน้ำมันขายปลีกให้เป็นไปตามที่กำหนด ซึ่งเป็นรายจ่ายที่กองทุนต้องนำไปชดเชยให้กับผู้ผลิตน้ำมันเพื่อไม่ให้ราคาน้ำมันขายปลีกสูงมากเกินไป โดยการกำหนดอัตราเงินชดเชยเป็นไปตามประกาศของคณะกรรมการนโยบายพลังงาน
ทั้งนี้ ในช่วงที่ระดับราคาน้ำมันดิบเพิ่มสูงขึ้นในช่วงปลายปี 2553 กองทุนน้ำมันฯ ได้ปรับอัตราชดเชยน้ำมันดีเซลมาโดยตลอดจากครั้งที่ 1 (17 ธันวาคม 2553 - 5 มกรมคา 2554) อัตราชดเชยอยู่ที่ 0.35 บาทต่อลิตรและภายในระยะเวลา 5 เดือน อัตราชดเลยปรับเพิ่มขึ้นมาอยู่ที่ระดับ 6.40 บาทต่อลิตร (ปรับครั้งที่ 15 วันที่ 12-19 เมษายน 2554) ก่อนที่จะปรับลดลงมาอยู่ที่ระดับ 0.16 บาทต่อลิตร (ปรับครั้งที่ 17 วันที่ 21 เมษายน - 6 พฤษภาคม 2554) ส่งผลให้กองทุนน้ำมันฯ ใช้เงินชดเชยน้ำมันดีเซลตั้งแต่วันที่ 17 ธันวาคม 2553 ถึง 6 พฤษภาคม 2554 กว่า 23,106.3 ล้านบาท ก่อนที่จะมีมาตรการปรับลดอัตราภาษีสรรพสามิตน้ำมัน
ดังนั้น มาตรการตรึงน้ำมันดีเซลโดยกองทุนน้ำมันฯ มีส่วนทำให้ราคาขายปลีกลดลงกว่าร้อยละ 16.6 และทำให้ระดับราคาขายปลีกน้ำมันดีเซลอยู่ในระดับต่ำกว่า 30 บาทต่อลิตร (2) กรณีการปรับเพิ่มหรือลดอัตรานำส่งกองทุนน้ำมัน เป็นแนวทางการหารายรับของกองทุนในช่วงเวลาที่ระดับราคาน้ำมันลดต่ำลง อย่างไรก็ตาม มาตรการด้านการชดเชยและเงินนำส่ง จำเป็นต้องมีการบริหารจัดการที่ดี โดยการจัดหารายรับให้มากในช่วงที่ราคาน้ำมันอยู่ในระดับต่ำและนำไปจ่ายเพื่อชดเชยในช่วงที่ราคาน้ำมันเพิ่มสูงขึ้น
จากข้อมูลล่าสุด พบว่า หลังจากได้นำนโยบายลดอัตราภาษีสรรพสามิตน้ำมันดีเซล ทำให้กองทุนน้ำมันฯ ปรับเพิ่มอัตรานำส่งอย่างต่อเนื่องเพื่อจัดหารายรับ โดยการปรับครั้งที่ 18 (วันที่ 7 - 9 พฤษภาคม 2554) อัตรานำส่งกองทุนน้ำมันอยู่ที่ระดับ 3 บาทต่อลิตร และในการปรับครั้งที่ 20 วันที่ 13-25 พฤษภาคม 2554 เพิ่มขึ้นมาอยู่ที่ระดับ 13 บาทต่อลิตร ก่อนที่จะมีการปรับลดลงเป็นครั้งที่ 28 วันที่ 28มิถุนายน- 4 กรกฎาคม 2554 มาอยู่ที่ระดับ 7 บาทต่อลิตร ส่งผลให้กองทุนน้ำมันฯ มีรายรับเพิ่มสูงขึ้นระหว่างวันที่ 7 พฤษภาคม - 4 กันยายน 2554 อยู่ที่ 5,064.8 ล้านบาท
4. ผลกระทบด้านการคลังและเชิงมหภาคของการตรึงราคาน้ำมันดีเซล
บทวิเคราะห์ฉบับนี้จะประเมินทั้งผลกระทบด้านการคลังและสถานะกองทุนน้ำมันฯ และผลกระทบในเชิงมหภาคของการตรึงราคาน้ำมันดีเซล สำหรับผลกระทบในกรณีแรก ภาครัฐจะสามารถใช้ 2 มาตรการ ได้แก่ 1) มาตรการด้านภาษี โดยการลดอัตราภาษีสรรพสามิตน้ำมันหลังจากหมดมาตรการภาษีน้ำมันที่คาดกว่าจะหมดอายุในเดือนกันยายน 2554 และ 2) มาตรการรายจ่ายของกองทุนน้ำมัน จากการหารายรับเพิ่มเติมจากการกู้ยืม
ตารางที่ 2 ผลกระทบด้านการคลังและสถานะกองทุนของการตรึงราคาน้ำมันดีเซล3 ผลกระทบต่อเดือน กรณีฐาน ปรับลดอัตราภาษี กู้
หมายเหตุ 1) รายจ่ายชดเชยอื่นๆ เช่น ค่าชดเชยนำเข้า LPG ค่าชดเชย LPG โรงกลั่น ค่าชดเชย NGV (ล้านบาทต่อเดือน)
ภายใต้สมมุติฐานราคาน้ำมันดิบดูไบเพิ่มสูงถึงระดับ 110 ดอลลาร์ต่อบาเรล4 จากกรณีฐานที่อยู่ที่ 95 ดอลลาร์ต่อบาเรล จะส่งผลทำให้ราคาน้ำมันดีเซลในประเทศเพิ่มสูงขึ้นถึงระดับ 32 บาทต่อลิตร ผลกระทบในเชิงนโยบายมีดังต่อไปนี้
กรณีการปรับลดอัตราภาษีน้ำมันต่อเนื่อง หลังจากหมดมาตรการในเดือนกันยายน 2554 จะส่งผลให้ปริมาณการใช้น้ำมันดีเซลเพิ่มสูงขึ้นจากการเปลี่ยนพฤติกรรมการใช้น้ำมันของประชาชนที่หันมาใช้น้ำมันชนิดนี้เพิ่มสูงขึ้น มาอยู่ที่ 1,953 ล้านลิตรต่อเดือน รายได้รัฐบาลจากภาษีสรรพสามิตน้ำมันสูญเสียกว่า 8,435ต่อเดือน
นอกจากนี้ หนี้สาธารณะที่รัฐบาลค้ำประกันจะเพิ่มสูงขึ้นจากการที่รายจ่ายของกองทุนสูงกว่ารายได้ ทำให้กองทุนน้ำมันฯ ต้องกู้ยืม 578 ล้านบาทต่อเดือน สำหรับสถานะของกองทุนน้ำมันฯ พบว่า รายรับจากเงินส่งเข้ากองทุนเพิ่มสูงขึ้นจากปริมาณการใช้น้ำมันที่เพิ่มขึ้น ภายใต้สมมุติฐานว่ากองทุนน้ำมันฯ ไม่มีรายจ่ายเพื่อชดเชยน้ำมันดีเซล กองทุนน้ำมันฯ ยังคงต้องมีรายจ่ายชดเชยอื่นๆ คงที่ที่ 3,731 ล้านบาทต่อเดือน
กรณีที่กองทุนน้ำมันฯ กู้ยืมเพื่อนำมาชดเชยน้ำมันดีเซลหลังจากหมดมาตรการในเดือนกันยายน 2554 จะส่งผลให้ปริมาณการใช้น้ำมันดีเซลเพิ่มสูงขึ้นจากการเปลี่ยนพฤติกรรมการใช้น้ำมันของประชาชนที่หันมาใช้น้ำมันชนิดนี้เพิ่มสูงขึ้นแต่สูงขึ้นน้อยกว่ากรณีการปรับลดอัตราภาษีสรรพสามิตน้ำมัน โดยจะทำให้ปริมาณการใช้น้ำมันเพิ่มขึ้นมาอยู่ที่ 1,828 ล้านลิตรต่อเดือน ส่งผลให้รัฐบาลมีภาระค้ำประกันเพิ่มสูงขึ้น 5,650 ล้านบาทต่อเดือน
โดยเป็นผลมาจากรายรับของกองทุนน้ำมันฯ ต่ำกว่ารายจ่ายของกองทุน ซึ่งคาดกว่ารายรับจากการนำส่งเข้ากองทุนน้ำมันฯ จะสูงขึ้นกว่ากรณีฐานเนื่องจากปริมาณการใช้น้ำมันที่เพิ่มสูงขึ้น โดยรายรับเพิ่มขึ้นมาอยู่ที่ระดับ 2,953 ล้านบาทต่อเดือน ขณะที่รายจ่ายชดเชยราคาน้ำมันดีเซลของกองทุนน้ำมันฯ เพิ่มสูงขึ้นมาอยู่ 4,872 ล้านบาทต่อเดือน ส่งผลให้กองทุนต้องกู้ยืมประมาณ 5,650 ล้านบาทต่อเดือนเพื่อพยุงราคาน้ำมันดีเซลไม่ให้สูงเกินกว่า 30 บาทต่อลิตร
สำหรับผลกระทบเชิงมหภาค ภายใต้สมมติฐานราคาน้ำมันโลกที่ระดับ 110 ดอลลาร์ต่อบาเรล สำนักงานเศรษฐกิจการคลังประมาณการว่า หากไม่มีมาตรการตรึงราคาน้ำมันที่ระดับราคาลิตรละ 30 บาท จะทำให้ระดับราคาน้ำมันดีเซลปรับตัวเพิ่มสูงขึ้นเฉลี่ยลิตรละ 32 บาท หรือราคาเพิ่มขึ้น 2 บาทต่อลิตร ซึ่งจะส่งผลทำให้ระดับราคาน้ำมันโดยรวมเพิ่มสูงขึ้น โดยผลกระทบต่อเศรษฐกิจมีดังต่อไปนี้ (ดูตารางที่ 3)
ตารางที่ 3 ผลกระทบตรึงราคาน้ำมันดีเซลต่ออัตราเงินเฟ้อและต้นทุนการผลิต ปี 2554
ที่มา : ประมาณการณ์ผลกระทบอัตราเงินเฟ้อโดยกระทรวงการคลัง และต้นทุนการผลิตคำนวณโดยใช้ข้อมูลจากรายงานข้อสรุปข่าวการประชุมคณะรัฐมนตรีโดยทีมโฆษกประจำสำนักนายกรัฐมนตรี ประจำวันที่ 21 ธันวาคม 2553
1) ผลกระทบต่ออัตราเงินเฟ้อ พบว่า หากรักษาระดับราคาน้ำมันดีเซลปรับตัวเพิ่มขึ้นเหนือระดับลิตรละ 30 บาทตลอดทั้งปี 54 จะทำให้อัตราเงินเฟ้อทั่วไปอยู่ที่ระดับร้อยละ 4.3 เนื่องจากการปรับขึ้นของระดับราคาน้ำมันเชื้อเพลิงและค่าพลังงานส่งผลต่อต้นทุนการผลิตสินค้า อย่างไรก็ตาม ในกรณีที่มีมาตรการตรึงราคาน้ำมันดีเซลพบว่า อัตราเงินเฟ้อทั่วไปจะอยู่ที่ระดับร้อยละ 3.6 โดยมาตรการตรึงราคาน้ำมันดีเซลมีส่วนช่วยลดอัตราเงินเฟ้อทั่วไปในปี 54 ลงได้ร้อยละ 0.7 สำหรับอัตราเงินเฟ้อพื้นฐานพบว่ามาตรการนี้จะช่วยลดอัตราเงินเฟ้อพื้นฐานลงได้ร้อยละ 0.3
2) ผลกระทบต่อการใช้จ่ายภายในประเทศ พบว่า มาตรการตรึงระดับราคาน้ำมันดีเซลมีส่วนในการช่วยลดแรงกดดันจากเงินเฟ้อทั่วไปเพียงร้อยละ 0.70 เท่านั้น ซึ่งจะไม่ส่งผลกระทบต่อการบริโภคและการลงทุนในภาพรวมมากนัก ทำให้อัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจของไทยในปี 54 จะขยายตัวได้ตามกรอบเป้าหมายที่ร้อยละ 4.0 – 5.0
3) ผลกระทบต่อต้นทุนการผลิต พบว่า จากรายงานข้อสรุปข่าวการประชุมคณะรัฐมนตรีโดยทีมโฆษกประจำสำนักนายกรัฐมนตรี ประจำวันที่ 21 ธันวาคม 2553 โครงสร้างต้นทุนสินค้าประกอบด้วยต้นทุนวัตถุดิบ ค่าแรงงาน ค่าใช้จ่ายในการผลิต ค่าใช้จ่ายเพื่อส่งเสริมการขาย การบริหารและการเงิน โดยต้นทุนวัตถุดิบจะเป็นปัจจัยการผลิตหลักซึ่งมีสัดส่วนในโครงสร้างต้นทุนร้อยละ 30 – 90 ขึ้นกับชนิดของสินค้าในแต่ละอุตสาหกรรม จากการศึกษา พบว่า หากไม่มีมาตรการตรึงราคาน้ำมันในเดือนเมษายน 2554 จะส่งผลทำให้ต้นทุนสินค้าอุปโภคบริโภคในส่วนของค่าใช้จ่ายผลิตและค่าขนส่งสูงขึ้นเฉลี่ยร้อยละ 0.40 โดยสินค้าปูนซีเมนต์ได้รับผลกระทบสูงสุดที่ร้อยละ 0.79
5. ข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย
นโยบายตรึงราคาน้ำมันดีเซลเพื่อรักษาระดับราคาน้ำมันดีเซลไม่ให้สูงเกินกว่า 30 บาทต่อลิตร จะส่งผลดีต่อการควบคุมค่าครองชีพของประชาชนในระยะสั้น อย่างไรก็ตาม มาตรการดังกล่าวจะส่งผลต่อการบิดเบือนโครงสร้างราคาและปริมาณการใช้น้ำมันในระยะยาว การวิเคราะห์มีข้อเสนอแนะเชิงนโยบายดังต่อไปนี้
1) เนื่องจากการตรึงราคาน้ำมันมีวัตถุประสงค์เพื่อช่วยเหลือผู้ที่ได้รับความเดือดร้อนจากราคาน้ำมันที่สูงขึ้น ส่งผลให้ค่าครองชีพเพิ่มขึ้นตามไปด้วย โดยเฉพาะเป็นการช่วยเหลือผู้ที่มีรายได้น้อย อย่างไรก็ตาม ผลของมาตรการดังกล่าวสะท้อนให้เห็นว่าประชาชน ทุกกลุ่มได้รับความช่วยเหลือ ทั้งยังกระตุ้นการใช้น้ำมันดีเซลเพิ่มมากขึ้นในกลุ่มประชากรที่มีรายได้ปานกลางถึงระดับสูง
ดังนั้น ภาครัฐจำเป็นต้องจัดสรรทรัพยากร โดยเฉพาะรายจ่ายให้เกิดประสิทธิภาพ (Cost-effective) เพื่อช่วยเหลือกลุ่มเป้าหมายเฉพาะที่ได้รับความเดือดร้อนอย่างแท้จริง ดังนั้น การผ่อนคลายการตรึงราคาน้ำมันดีเซลควบคู่ไปกับมาตรการเงินอุดหนุน (Income transfer program) เพื่อเน้นให้ความช่วยเหลือเฉพาะผู้ที่มีความจำเป็นจึงเป็นทางเลือกเพื่อลดแรงกดดันทางสังคมของการยกเลิกมาตรการตรึงราคาน้ำมัน
2) วางแผนโครงการเพื่อพัฒนาการใช้พลังงานประเทศในระยะยาว โดยสนับสนุนการผลิตและการใช้พลังงานทดแทนอย่างจริงจัง โดยเฉพาะการพัฒนาเชื้อเพลิงชีวภาพและชีวมวล เช่น แก๊สโซฮอล์ ไบโอดีเซล ขยะ และมูลสัตว์ เป็นต้น โดยกำหนดโครงสร้างราคาเชื้อเพลิงที่เหมาะสม และเอื้อต่อการพัฒนาพืชพลังงาน รวมทั้งสะท้อนต้นทุนที่แท้จริงมากที่สุด เพื่อให้มีการใช้พลังงานอย่างประหยัดและส่งเสริมการแข่งขัน และการลงทุนในธุรกิจพลังงาน รวมทั้งพัฒนาคุณภาพการให้บริการและความปลอดภัย
นอกจากนี้ มีความจำเป็นที่จะต้องส่งเสริมการอนุรักษ์และประหยัดพลังงาน ทั้งในภาคครัวเรือน อุตสาหกรรม บริการ และขนส่ง โดยรณรงค์ให้เกิดวินัยและสร้างจิตสำนึกในการประหยัดพลังงานและสนับสนุนการใช้พลังงานอย่างมีประสิทธิภาพ และกระตุ้นให้ประชาชนหันมาใช้บริการขนส่งสาธารณะ (Public transportation) เพื่อลดอุปสงค์รวมในการใช้พลังงานเชื้อเพลิง
1 ผู้เขียน นางสาวจรสพร เฉลิมเตียรณ ดร. จงกล คำไล้ และ นายสันทัศน์ ทรัพย์สมบัติ ส่วนการวิเคราะห์เศรษฐกิจมหภาค สำนักนโยบายเศรษฐกิจมหภาค และขอขอบคุณ นายพิสิทธิ์ พัวพันธ์ สำหรับคำแนะนำ
2 โครงสร้างอัตราภาษีน้ำมันปัจจุบันหลังจากประกาศลดอัตราภาษีน้ำมันดีเซลวันที่ 21มิถุนายน2554 มีดังนี้ 1) ภาษีน้ำมันเบนซินทุกประเภทร้อยละ 7.0 อัตราภาษีน้ำมันแก็สโซฮอล์ E10 ร้อยละ 6.30 อัตราภาษีน้ำมันแก็สโซฮอล์ E20 ร้อยละ 5.60 อัตราภาษีน้ำมันแก็สโซฮอล์ E85 ร้อยละ 1.050 อัตราภาษีน้ำมันดีเซลร้อยละ 0.005
3 สมมุติฐานการประมาณการ ได้แก่ 1) ราคาน้ำามันดีเซลในประเทศปรับเพิ่มสูงขึ้นตามราคาน้ำมันดิบดูไบในอัตราส่วนที่ต่ำกว่า 2) ประชาชนมีการเปลื่ยนพฤติกรรมการใช้น้ำมัน โดยหันมาใช้น้ำมันดีเซลเพิ่มสูงขึ้นเมื่อมีการชดเชยน้ำมันดีเซล แต่ผลกระทบจะน้อยกว่านโยบายการปรับลดอัตราภาษีน้ำมันดีเซล (ประมาณการจากปริมาณการใช้น้ำมันดีเซลจากกรมสรรพสามิตในเดือน พฤษภาคม 54
3) ปริมาณน้ำมันดีเซลเพิ่มสูงขึ้นส่งผลให้รายได้จัดเก็บภาษีสรรพสามิตน้ำมันเพิ่มสูงขึ้นและรายรับจากเงินส่งเข้ากองทุนเพิ่มสูงขึ้น และ 4) กรณีการชดเลยน้ำมันเพิ่มขึ้น 1 บาทต่อลิตร ส่งผลให้รายจ่ายชดเชยราคาน้ำมันดีเซลของกองทุนเพิ่มสูงขึ้นเฉลี่ย 2,350 ล้านบาท (คำนวณจากรายจ่ายและอัตราชดเชยเดือน กุมภาพันธ์ 2554)
4 กระทรวงการคลังคาดการณ์ระดับราคาน้ำมันดิบดูไบเฉลี่ยทั้งปีที่ 110 ดอลลาร์ต่อบาเรล (คาดการณ์ ณ เดือนมิถุนายน 2554)
ที่มา : สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง
Thailandindustrycom_official
