บริษัทจัดอันดับปรับลดความน่าเชื่อถือพันธบัตรรัฐบาลญี่ปุ่น หลังขาดดุลงบประมาณสูงขึ้นเรื่อย ๆ บวกกับหนี้สาธารณต่อจีดีพีเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง ซ้ำร้ายเหตุแผ่นดินไหวยังทำให้หนี้สาธารณญี่ปุ่นพุ่งสูงขึ้นอีก
พันธบัตรรัฐบาล: ภาระหนักของรัฐบาลญี่ปุ่น1
ส่วนการวิเคราะห์เสถียรภาพเศรษฐกิจ สำนักนโยบายเศรษฐกิจมหภาค
สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง
บทสรุปผู้บริหาร
- บริษัทจัดอันดับความน่าเชื่อถือปรับลดอันดับพันธบัตรรัฐบาลญี่ปุ่นในช่วงเดือนมกราคม-กุมภาพันธ์ 2554 เนื่องจากการขาดดุลงบประมาณในระดับสูงที่มีแนวโน้มว่าจะเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ และอัตราหนี้สาธารณะต่อจีดีพี ที่เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง ทั้งนี้เป็นที่คาดกันว่าเหตุการณ์แผ่นดินไหวในญี่ปุ่นจะทำให้หนี้สาธารณะเพิ่มสูงขึ้นอีก
- สศค. วิเคราะห์ว่าในฐานะที่ญี่ปุ่นเป็นประเทศคู่ค้าที่สำคัญของไทย ความสามารถของรัฐบาลญี่ปุ่นในการ ออกพันธบัตรเพื่อใช้ในการกระตุ้นเศรษฐกิจ น่าจะส่งผลดีต่อการส่งออกและการขยายตัวทางเศรษฐกิจของประเทศไทยด้วย ดังนั้น จึงควรติดตามสถานการณ์หนี้สาธารณะของญี่ปุ่นอย่างใกล้ชิด
- นอกจากนี้ สศค. เห็นว่า เนื่องจากนักลงทุนหลักที่ลงทุนในพันธบัตรรัฐบาลของญี่ปุ่นเป็นนักลงทุนภายในประเทศ การจ่ายดอกเบี้ยและการจ่ายคืนเงินต้นทำในรูปเงินเยนโดยไม่มีความจำเป็นที่จะต้องแลกเปลี่ยนเป็นเงินตราต่างประเทศ ดังนั้นการเพิ่มขึ้นของปริมาณพันธบัตรรัฐบาลจึงไม่น่าจะมีผลกระทบต่อค่าเงินเยน หรือมีผลกระทบเพียงเล็กน้อยเท่านั้น
- อย่างไรก็ตาม รัฐบาลต้องจัดสรรงบประมาณส่วนหนึ่งไว้เพื่อจ่ายดอกเบี้ยและคืนเงินต้นที่ครบกำหนดชำระ ซึ่งเงินงบประมาณดังกล่าวจะได้มาจากการเก็บภาษี ซึ่งถ้าไม่เพียงพอก็จำเป็นต้องออกพันธบัตรรัฐบาลเพิ่มขึ้นเพื่อชดเชยอีก หากรัฐไม่ต้องการสร้างภาระหนี้ในอนาคตเพิ่มเติม อีกแนวทางหนึ่งที่อาจทำได้คือ การขึ้นอัตราภาษี
- ทั้งนี้ ในระยะยาวการออกพันธบัตรเพื่อชดเชยดุลงบประมาณจะเกิดจากการที่รัฐต้องรับภาระผู้สูงอายุ (Aging society) และการให้สวัสดิการอื่นๆ ซึ่งอาจจะไม่ก่อให้เกิดการขยายตัวทางเศรษฐกิจ ซึ่งหากโครงสร้างทางเศรษฐกิจมีการเปลี่ยนแปลงเช่นนั้นแล้ว การก่อหนี้เพิ่มขึ้นของรัฐบาลจะส่งผลกระทบต่อเสถียรภาพทางเศรษฐกิจได้
1. บทนำ
บริษัท Standard & Poor’s (S&P) ซึ่งเป็นบริษัทจัดอันดับความน่าเชื่อถือของการลงทุนระดับโลก ได้ปรับลดอันดับความน่าเชื่อถือของการลงทุนในพันธบัตรรัฐบาลญี่ปุ่นลงจากระดับ AA มาอยู่ที่ระดับ AA- เมื่อวันที่ 27 มกราคม 2554 โดยให้เหตุผลว่ารัฐบาลญี่ปุ่นยังขาดกลยุทธ์ที่ชัดเจนในการจัดการกับระดับหนี้สาธารณะที่สูงและมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง
หลังจากนั้น Moody's Investors Service ได้ประกาศลดอันดับประมาณการความน่าเชื่อถือของพันธบัตรรัฐบาลญี่ปุ่นลงจากที่ระดับ Stable ลงมาอยู่ที่ระดับ Negative เมื่อวันที่ 22 กุมภาพันธ์ 2554 ซึ่งเป็นการลดอันดับ ครั้งแรกในรอบ 8 ปี 9 เดือน เนื่องจากไม่สามารถปรับปรุงฐานะด้านการคลังได้อย่างมีประสิทธิภาพ
เป็นที่น่าสนใจว่าญี่ปุ่นมีปริมาณการออกพันธบัตรรัฐบาลซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของหนี้สาธารณะที่เพิ่มขึ้นมากอย่างต่อเนื่อง และเป็นปัญหาที่สะสมมานานหลายทศวรรษ ซึ่งหากเหตุการณ์เดียวกันเกิดขึ้นในประเทศอื่น ประเทศนั้นอาจถึงกับล้มละลายเนื่องจากไม่สามารถชดใช้หนี้ที่เกิดขึ้นได้
ดังนั้นเพราะเหตุใดญี่ปุ่นจึงสามารถรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของประเทศไว้ได้ ทั้งๆที่มีการก่อหนี้สาธารณะมาเป็นระยะเวลายาวนาน ทั้งนี้เป็นที่คาดกันว่าเหตุการณ์แผ่นดินไหวในญี่ปุ่นเมื่อวันที่ 11 มีนาคม 2554 น่าจะทำให้หนี้สาธารณะสูงขึ้น และรัฐบาลญี่ปุ่นมีความจำเป็นต้องออกพันธบัตรรัฐบาลเพิ่มขึ้นไปอีก
บทความนี้จะวิเคราะห์ข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นเกี่ยวกับการออกพันธบัตรรัฐบาลของญี่ปุ่น ผลกระทบที่มีต่อเศรษฐกิจภายในประเทศจากแนวโน้มหนี้สาธารณะที่เพิ่มขึ้น รวมทั้งผลกระทบที่จะมีต่อเศรษฐกิจไทย โดยมีรายละเอียด ดังนี้
2. ข้อเท็จจริง
• หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 รัฐบาลญี่ปุ่นมีความจำเป็นที่จะต้องใช้เงินเป็นจำนวนมากในการฟื้นฟูเศรษฐกิจของตน ส่งผลให้รัฐบาลญี่ปุ่นจำเป็นต้องออกพันธบัตรรัฐบาลเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณดังกล่าวอย่างมหาศาล โดยมูลค่าการออกพันธบัตรรัฐบาลต่อจีดีพีระหว่างปี 2514-2523 (ค.ศ.1971-1980) คิดเป็นสัดส่วนเฉลี่ยร้อยละ 13.78 ระหว่างปี 2524-2533 (ค.ศ. 1981-1990) คิดเป็นสัดส่วนเฉลี่ยร้อยละ 38.65
และ ระหว่างปี 1991-2000 คิดเป็นสัดส่วนเฉลี่ยร้อยละ 49.75 ส่งผลให้สัดส่วนระหว่างพันธบัตรรัฐบาลคงค้างต่อจีดีพีเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องด้วยเช่นกัน โดยในปี 2547 (ค.ศ. 2004) พันธบัตรรัฐบาลคงค้างมีมูลค่าเท่ากับจีดีพี และเพิ่มขึ้นเป็น 1.34 เท่าในปี 2553 (ค.ศ. 2010)
• เป็นเวลามากกว่า 2 ทศวรรษที่ประเทศญี่ปุ่นดำเนินนโยบายการคลังแบบขาดดุล และขนาดของการขาดดุล การคลังดังกล่าวก็ขยายกว้างขึ้นอย่างต่อเนื่อง ดังจะเห็นได้จากรูปที่ 1 การขาดดุลการคลังในปี 1986 อยู่ที่ระดับ 11.7 ล้านล้านเยน ในขณะที่ปี 2553 ขาดดุลเพิ่มสูงขึ้นเป็น 54.9 ล้านล้านเยน หรือคิดเป็น 4.7 เท่า ส่วนการออกพันธบัตรรัฐบาลเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณในปี 2529 (ค.ศ.1986) มีมูลค่า 11.3 ล้านล้านเยน และเพิ่มขึ้นเป็น 44.3 ล้านล้านเยนในปี 2553 หรือคิดเป็นการเพิ่มขึ้น 3.9 เท่า
รูปที่ 1 รายได้-รายจ่าย และปริมาณการออกพันธบัตรรัฐบาล
• นอกจากนี้ รัฐบาลญี่ปุ่นยังได้พึ่งพาการออกพันธบัตรเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณในอัตราส่วนที่เพิ่มสูงขึ้นเรื่อยๆ โดยอัตราการพึ่งพาพันธบัตร (Bond dependency ratio) ซึ่งคำนวณจากสัดส่วนของการออกพันธบัตรต่อรายจ่ายรวมของรัฐบาลเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 28 เป็นร้อยละ 48 ในช่วงเวลา 15 ปี
และในแต่ละปีรัฐบาลจะต้องจ่ายดอกเบี้ยของพันธบัตรที่ออกไปแล้วคิดเป็นสัดส่วนประมาณร้อยละ 20-25 ของงบประมาณภาครัฐ ทางการญี่ปุ่นได้ประมาณการไว้ว่าภาระดอกเบี้ยผูกพันที่รัฐจะต้องจ่ายจากการออกพันธบัตรรัฐบาลจนถึงปี 2592 (ค.ศ.2049) จะมีจำนวนประมาณ 637 ล้านล้านเยน (เฉลี่ยปีละ 9.7 ล้านล้านเยน)
ตาราง 1 โครงสร้างการจ่ายคืนหนี้จากการออกพันธบัตรรัฐบาล
อย่างไรก็ตาม นักลงทุนภายในประเทศเป็นผู้ถือครองพันธบัตรรัฐบาลญี่ปุ่นเป็นส่วนใหญ่ โดยรายงาน Debt Management Report 2010 ที่ออกโดยกระทรวงการคลังของญี่ปุ่น พบว่า ณ สิ้นปี 2009 สัดส่วนการถือครองพันธบัตรรัฐบาลระหว่างนักลงทุนในประเทศต่อนักลงทุนต่างประเทศอยู่ที่ 95 ต่อ 5 โดยนักลงทุนในประเทศที่ถือครองพันธบัตรรัฐบาลเป็นสัดส่วนมากที่สุดได้แก่ ธนาคารพาณิชย์ รองลงมาคือกลุ่มประกันภัย และกองทุนบำเน็จบำนาญ (Pension fund) ตามลำดับ
รูปที่ 2 สัดส่วนการถือครองพันธบัตร
3. ผลกระทบต่อเศรษฐกิจญี่ปุ่นจากการก่อหนี้เพิ่มเติมของรัฐบาล
ปริมาณการออกพันธบัตรรัฐบาลรวมทั้งภาระหนี้ผูกพันที่เพิ่มสูงขึ้นมากทำให้มีการตั้งข้อสังเกตว่าญี่ปุ่นจะประสบปัญหาแบบเดียวกับปัญหาหนี้สาธารณะที่เกิดขึ้นในหลายประเทศในทวีปยุโรปหรือไม่ และการก่อหนี้อย่างต่อเนื่องต่อไปของรัฐบาลจะส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจภายในของญี่ปุ่นอย่างไร สามารถวิเคราะห์ได้ดังนี้
3.1 ผลกระทบต่อเศรษฐกิจมหภาค
การดำเนินนโยบายการคลังแบบขาดดุลตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบันเนื่องจากรัฐต้องการเพิ่มการลงทุนในระบบเศรษฐกิจซึ่งจะเป็นตัวขับเคลื่อนให้เศรษฐกิจขยายตัว การบริโภคและการลงทุนของรัฐบาลคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 19.5 ของจีดีพี ซึ่งในจำนวนนี้เป็นเม็ดเงินที่มาจากการออกพันธบัตรรัฐบาลเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณร้อยละ 51.5 (ข้อมูลปี 2009) หรือครึ่งหนึ่งของมูลค่าการบริโภคและการลงทุนของรัฐบาล
ดังนั้นอาจกล่าวได้ว่าเม็ดเงินจากการออกพันธบัตรรัฐบาลมีสัดส่วนประมาณร้อยละ 10 (19.5x(51.5%)) ของจีดีพี ขณะเดียวกันเจ้าหนี้หลักของรัฐบาลเป็นนักลงทุนภายในประเทศ ดังนั้นเม็ดเงินทั้งที่เป็นดอกเบี้ยและเงินต้นส่วนใหญ่ก็ยังคงวนเวียนอยู่ในระบบเศรษฐกิจและยังสามารถเป็นต้นทุนในการขยายตัวของเศรษฐกิจต่อไปได้
อย่างไรก็ตาม ในระยะยาวการออกพันธบัตรเพื่อชดเชยดุลงบประมาณจะเกิดจากการที่รัฐต้องรับภาระผู้สูงอายุ (Aging society) และการให้สวัสดิการอื่นๆ ซึ่งอาจจะไม่ก่อให้เกิดการขยายตัวทางเศรษฐกิจ ซึ่งหากโครงสร้างทางเศรษฐกิจมีการเปลี่ยนแปลงเช่นนั้นแล้ว การก่อหนี้เพิ่มขึ้นของรัฐบาลจะส่งผลกระทบต่อเสถียรภาพทางเศรษฐกิจได้
3.2 ผลกระทบต่อค่าเงินเยน
ในกรณีของปัญหาหนี้สาธารณะในยุโรปที่ส่งผลกระทบให้ค่าเงินยูโรอ่อนค่าลงนั้นเนื่องจากประเด็น การขาดความสามารถในการชำระหนี้ให้แก่นักลงทุนซึ่งในจำนวนนี้เป็นนักลงทุนต่างชาติจำนวนไม่น้อย ทำให้นักลงทุนต่างชาติเหล่านั้นขาดความเชื่อมั่น และพร้อมที่จะถอนการลงทุนซึ่งจะกระทบต่อเศรษฐกิจในภาพรวมในทันที
ซึ่งประเด็นดังกล่าวแตกต่างจากสถานการณ์ที่เกิดขึ้นในญี่ปุ่น เนื่องจากนักลงทุนหลักที่ลงทุนในพันธบัตรรัฐบาลของญี่ปุ่นเป็น นักลงทุนภายในประเทศ การจ่ายดอกเบี้ยและการจ่ายคืนเงินต้นทำในรูปเงินเยนโดยไม่มีความจำเป็นที่จะต้องแลกเปลี่ยนเป็นเงินตราต่างประเทศ
ดังนั้นการเพิ่มขึ้นของปริมาณพันธบัตรรัฐบาลจึงไม่น่าจะมีผลกระทบต่อค่าเงินเยน หรือมีผลกระทบเพียงเล็กน้อยเท่านั้น อย่างไรก็ตาม การที่บริษัทจัดอันดับความน่าเชื่อถือที่สำคัญของโลกได้ปรับลดอันดับความน่าเชื่อถือของญี่ปุ่นลงนั้นกลับส่งผลกระทบต่อค่าเงินเยนโดยตรง โดยทำให้ค่าเงินเยนอ่อนค่าลงหลังจากที่แข็งค่า มาอย่างต่อเนื่องตั้งแต่ปีที่แล้ว
3.3 ผลกระทบต่อนโยบายการคลัง
การออกพันธบัตรรัฐบาลเพิ่มขึ้นทำให้รัฐมีภาระหนี้ที่ผูกพันในอนาคตเพิ่มขึ้น ดังที่กล่าวมาแล้วข้างต้นรัฐบาลต้องจัดสรรงบประมาณส่วนหนึ่งไว้เพื่อจ่ายดอกเบี้ยและคืนเงินต้นที่ครบกำหนดชำระ ซึ่งเงินงบประมาณดังกล่าวจะได้มาจากการเก็บภาษี ที่ถ้าไม่เพียงพอก็จำเป็นต้องออกพันธบัตรรัฐบาลเพิ่มขึ้นเพื่อชดเชยอีก
หากรัฐไม่ต้องการสร้างภาระหนี้ ในอนาคตเพิ่มเติม อีกแนวทางหนึ่งที่อาจทำได้คือการขึ้นอัตราภาษี ปัจจุบันมีความพยายามในการขึ้นภาษีมูลค่าเพิ่มจากร้อยละ 5 เป็นร้อยละ 10 ซึ่งเป็นความพยายามที่มีมาเป็นเวลานานแล้ว
ดังนั้นหากรัฐบาลญี่ปุ่นตัดสินใจที่จะชะลอ การก่อหนี้เพิ่มเติม หรืออีกนัยหนึ่งคือการออกพันธบัตรรัฐบาล ก็จะมีความจำเป็นที่จะต้องเก็บรายได้ให้ได้มากขึ้น โดยการขึ้นอัตราภาษีก็เป็นได้ ซึ่งในทางทฤษฎีแล้วการชดเชยการขาดดุลงบประมาณโดยการออกพันธบัตรจะเป็นผลดีต่อเศรษฐกิจมากกว่า เนื่องจากการขึ้นอัตราภาษีนั้นจะทำให้ต้นทุนของภาคเอกชนเพิ่มขึ้น ส่งผลให้ภาคเอกชนเองก็จะชะลอการลงทุนไปด้วย
4. บทสรุป
การเพิ่มขึ้นของหนี้สาธารณะ โดยเฉพาะอย่างยิ่งพันธบัตรรัฐบาลของญี่ปุ่นนั้น จะส่งผลต่อเศรษฐกิจต่างกันตามสาเหตุของการก่อหนี้ กล่าวคือ หากเป็นหนี้ที่เพิ่มขึ้นเพื่อบรรเทาผลกระทบจากภัยพิบัติทางธรรมชาติ เช่น เหตุการณ์แผ่นดินไหว จะเป็นอุปสงค์ที่จะก่อหนี้ในระยะสั้นเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ ซึ่งเมื่อเศรษฐกิจฟื้นตัวแล้วก็จะสามารถไถ่ถอนพันธบัตรเหล่านี้ได้ แต่ถ้าสาเหตุของการก่อหนี้เป็นปัญหาระยะยาว เช่น ปัญหาสังคมผู้สูงอายุ (Aging Society) ก็จะเป็นปัญหาสะสมที่จะกระทบเสถียรภาพทางเศรษฐกิจในที่สุด
นอกจากนี้ หากโครงสร้างนักลงทุนที่เข้ามาถือพันธบัตรเปลี่ยนแปลงจากนักลงทุนในประเทศเป็นนักลงทุนต่างประเทศแล้ว อาจจะก่อให้เกิดปัญหาเช่นเดียวกับที่เกิดขึ้นแล้วในหลายประเทศในยุโรป
อนึ่ง ญี่ปุ่นเป็นประเทศคู่ค้าที่สำคัญของไทย ทั้งในฐานะที่เป็นตลาดส่งออกที่สำคัญ โดยในปี 2553 มูลค่าการส่งออกของไทยไปญี่ปุ่นมากเป็นอันดับ 2 รองจากจีน คิดเป็นร้อยละ 10.5 ของการส่งออกรวม และไทยมีการนำเข้าสินค้าจากญี่ปุ่นมากที่สุด คิดเป็นร้อยละ 20.8 ของการนำเข้ารวม นอกจากนี้ ญี่ปุ่นเป็นนักลงทุนอันดับต้น ๆ ของไทยด้วย ทำให้การเปลี่ยนแปลงใดๆก็ตามที่มีผลต่อค่าเงินเยนและการขยายตัวของเศรษฐกิจญี่ปุ่น ย่อมจะส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจไทย อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้
1 ผู้เขียน นางสาวจรสพร เฉลิมเตียรณ ส่วนการวิเคราะห์เสถียรภาพเศรษฐกิจ สำนักนโยบายเศรษฐกิจมหภาค ขอขอบคุณ คุณบุญชัย จรัสแสงสมบูรณ์ ผู้อำนวยการสำนักนโยบายเศรษฐกิจมหภาค และ ดร.ศรพล ตุลยะเสถียร ผู้อำนวยการส่วน การวิเคราะห์เสถียรภาพเศรษฐกิจ สำหรับคำแนะนำในการเขียนบทความนี้
ที่มา : สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง
Thailandindustrycom_official
