รัฐเดินหน้าแผนเพิ่มการลงทุนภาครัฐตาม "แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง 2555" คาดต้องลงทุนเพิ่มถึง 5.5% ของจีดีพีต่อปี มุ่งเป้าส่งเสริมการลงทุนภายในประเทศและพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน
|
บทวิเคราะห์ |
| . |
| . |
|
บทสรุปผู้บริหาร |
|
- การลงทุนภาครัฐ (Public Investment) มีความสำคัญต่อการพัฒนาเศรษฐกิจไทย โดยเฉพาะที่เป็นการลงทุนในโครงสร้างขั้นพื้นฐาน (Infrastructure) ซึ่งจะช่วยเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศระยะยาว แต่ในช่วงที่ผ่านมาพบว่าสัดส่วนการลงทุนภาครัฐต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมรายประเทศ (GDP) กลับลดลงอย่างต่อเนื่องหากเทียบกับปี 2540 ที่มีสัดส่วนร้อยละ 11.6 ของ GDP ลดลงเป็นร้อยละ 6.3 ของ GDP ในปัจจุบัน (ณ ปี 2553) |
| . |
|
ดังนั้น ภาครัฐจึงมีแผนเพิ่มการลงทุนภาครัฐในอีก 3 ปีข้างหน้า (2553-2555) ภายใต้แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง 2555 วงเงิน 1,296 พันล้านบาท เพื่อส่งเสริมการลงทุนภายในประเทศและพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน |
| . |
|
- อย่างไรก็ตาม จากผลการศึกษาที่ผ่านมาพบว่า หากจะพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของไทยให้ทัดเทียมกลุ่มประเทศเอเชียแปซิฟิกภายในระยะเวลาอีก 10 ปีข้างหน้า ประเทศไทยจำเป็นต้องลงทุนเพิ่มเติมคิดเป็นกว่าร้อยละ 5.5 ของ GDP ต่อปี ในแต่ละปี ในระยะเวลาอีก 10 ปีข้างหน้า หรือคิดเป็นเงินกว่า 5.5 แสนล้านบาทต่อปี |
| . |
|
ซึ่งการระดมทุนเพื่อการลงทุนภาครัฐดังกล่าวเป็นเงินลงทุนจำนวนมากที่ภาครัฐเพียงอย่างเดียวอาจไม่สามารถที่จะระดมเงินทุนได้เพียงพอ เนื่องจากมีข้อจำกัดในการกู้เงิน และการดำเนินนโยบายการลงทุนต้องคำนึงถึงเสถียรภาพฐานะการคลังของประเทศ ดังนั้น จึงมีความจำเป็นต้องพึ่งพาการร่วมลงทุนระหว่างภาครัฐและภาคเอกชน (Public-Private Partnership: PPP) ในอนาคต |
| . |
|
- ทั้งนี้ PPP เป็นรูปแบบการดำเนินงานที่ภาครัฐให้เอกชนเข้ามีส่วนร่วมในการดำเนินโครงการในการให้บริการสาธารณะเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพของการดำเนินงานและบริการ โดยที่มุ่งเน้นการให้บริการที่มีประสิทธิภาพคุ้มค่ากับต้นทุนมากกว่าภาครัฐดำเนินการเอง ซึ่งสามารถแบ่งเป็น 3 รูปแบบหลัก 1) Build-Transfer (BT) 2) Build-Operate-Transfer (BOT) และ 3) Build-Own-Operate-Transfer (BOOT) หรือ Build-Own-Operate (BOO) |
| . |
|
- ในปัจจุบัน โครงการไทยเข้มแข็ง 2555 มีการระดมทุนผ่านรูปแบบ PPP คิดเป็นเพียงเม็ดเงิน 22,716 ล้านบาทหรือเป็นเพียงร้อยละ 1.9 ของงบลงทุน 1,296 พันล้านบาท โดยเน้นในการลงทุนด้านระบบรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนเป็นหลัก ซึ่งจะเห็นได้ว่า ภาครัฐของไทยยังต้องพึ่งพาการลงทุนในโครงการ PPP ซึ่งหากเทียบกับประเทศอื่นๆ เช่น อังกฤษที่ใช้ประโยชน์จาก PPP มากที่สุด โดยมีสัดสวนการลงทุนสูงถึงร้อยละ 32.6 ต่อวงเงินลงทุนรวม |
| . |
|
- ดังนั้น ภาครัฐจำเป็นต้องเร่งเพิ่มบทบาท PPP มากขึ้น เพื่อให้เพียงพอต่อความต้องการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานในอนาคต ทั้งนี้ ปัจจัยสู่ความสำเร็จของการดำเนินโครงการคือ 1) ความชัดเจนเชิงนโยบาย (Political Commitment) 2) โครงสร้างเชิงสถาบันที่สนับสนุนต่อการดำเนินโครงการ PPP 3) โครงการลงทุนที่เหมาะสมและเป็นที่สนใจของภาคเอกชน และ 4) ศักยภาพและความพร้อมของภาคเอกชนในการร่วมลงทุนกับภาครัฐ |
| . |
|
1. ความสำคัญของการร่วมลงทุนระหว่างภาครัฐและภาคเอกชน (Public-Private Partnership: PPP) |
|
การลงทุนภาครัฐ (Public Investment) มีความสำคัญต่อการพัฒนาเศรษฐกิจไทย ซึ่งเป็นการลงทุนในโครงสร้างขั้นพื้นฐาน (Infrastructure) อันจะช่วยเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ ก่อให้เกิดการสร้างงาน เพิ่มผลิตภาพและศักยภาพการผลิตในระยะยาว |
| . |
|
แต่ในช่วงที่ผ่านมาพบว่า สัดส่วนการลงทุนภาครัฐต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (GDP) กลับลดลงอย่างต่อเนื่องเมื่อเทียบกับปี 2540 ที่มีสัดส่วนร้อยละ 11.6 ของ GDP เป็นร้อยละ 6.3 ของ GDP ในปี 2553 ทำให้การพัฒนาศักยภาพเศรษฐกิจในระยะปานกลางอาจได้รับผลกระทบ หากภาครัฐยังคงมีการลงทุนในระดับที่ต่ำต่อไป |
| . |
|
ดังนั้น ภาครัฐจึงได้มีแผนการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานในอีกระยะ 3 ปีข้างหน้าภายใต้แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง 2555 โดยมีจำนวนวงเงิน 1.296 ล้านล้านบาท ซึ่งภาครัฐจำเป็นต้องวางแผนการระดมเงินทุนดังกล่าว ซึ่งส่วนหนึ่งมาจากงบประมาณแผ่นดิน เงินสะสมของรัฐวิสาหกิจและส่วนที่เหลือจะเป็นการกู้ของรัฐบาลและรัฐวิสาหกิจ |
| . |
|
อย่างไรก็ตาม การระดมเงินทุนของรัฐบาลมีข้อจำกัดภายใต้พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 และพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 ที่กำหนดเพดานการกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณในแต่ละปีงบประมาณจะต้องไม่เกิน (1) ร้อยละ 20 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปีที่ใช้บังคับอยู่ในขณะนั้นและงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม และ (2) ร้อยละ 80 ของงบประมาณรายจ่ายที่ตั้งไว้สำหรับชำระคืนเงินต้นกู้ |
| . |
|
ภาพที่ 1 สัดส่วนการลงทุนภาครัฐต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (GDP) |
|
ที่มา สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการสังคมและเศรษฐกิจแห่งชาติและสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง |
| . |
|
นอกจากนี้ ผลการศึกษาของธนาคารแห่งประเทศไทย2 พบว่า หากจะพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของไทยไม่ว่าจะเป็นระบบไฟฟ้า ถนน รถไฟ รถไฟฟ้า โครงข่ายโทรศัพท์บ้าน โครงข่ายโทรศัพท์เคลื่อนที่ รวมถึงโครงข่ายอินเทอร์เน็ต ให้ทัดเทียมกับค่าเฉลี่ยกลุ่มประเทศเอเชียแปซิฟิกภายในระยะเวลาอีก 10 ปีข้างหน้า |
| . |
|
ประเทศไทยจำเป็นต้องเพิ่มเติมการลงทุนให้ได้ประมาณร้อยละ 5.5 ของ GDP ต่อปี ในแต่ละปี ในระยะเวลาอีก 10 ปีข้างหน้าหรือคิดเป็นเงินกว่า 5.5 แสนล้านบาทต่อปี ซึ่งการระดมทุนเพื่อการลงทุนภาครัฐดังกล่าวเป็นเงินลงทุนจำนวนมากที่ภาครัฐเพียงอย่างเดียวอาจไม่สามารถที่จะระดมเงินทุนได้เพียงพอ จากผลการศึกษาระบุว่าภาครัฐสามารถรับผิดชอบการลงทุนดังกล่าวได้เพียงร้อยละ 3.5 ของ GDP ต่อปี |
| . |
|
เนื่องจากมีข้อจำกัดในการกู้เงิน และการดำเนินนโยบายการลงทุนต้องคำนึงถึงเสถียรภาพฐานะการคลังของประเทศ ดังนั้น จึงมีความจำเป็นต้องพึ่งพาการร่วมลงทุนระหว่างภาครัฐและภาคเอกชน (Public-Private Partnership: PPP) ในอนาคตอีกประมาณร้อยละ 2.0 ของ GDP ต่อปี ในอีก 10 ปีข้างหน้า |
| . |
|
ตารางที่ 1 เปรียบเทียบโครงสร้างด้านสาธารณูปโภคพื้นฐานต่างๆ กับค่ากลางของกลุ่มภูมิภาคเอเชีย-แปซิฟิก |
| . |
|
หมายเหตุ * World Bank Database, International Institute for Management Development (IMD), World Metro Database |
| . |
|
2. การร่วมลงทุนระหว่างภาครัฐและภาคเอกชน (Public Private Partnership: PPP) คืออะไร |
|
การร่วมลงทุนระหว่างภาครัฐและภาคเอกชน (Public-Private Partnership: PPP) เป็นรูปแบบการดำเนินงานที่ภาครัฐให้เอกชนเข้ามีส่วนร่วมในการดำเนินโครงการในการให้บริการสาธารณะเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพของการดำเนินงานและบริการโดยมุ่งเน้นการให้บริการที่มีประสิทธิภาพคุ้มค่ากับต้นทุนมากกว่าภาครัฐจะเป็นเจ้าของหรือดำเนินการโดยภาครัฐเอง |
| . |
|
ทั้งนี้ การร่วมลงทุนระหว่างภาครัฐและภาคเอกชน สามารถก่อให้เกิดให้กับผู้ที่เกี่ยวข้องโดยโครงการจะได้รับเทคโนโลยีและนวัตกรรมใหม่จากภาคเอกชน รวมทั้งมีการประหยัดต้นทุนของโครงการ ขณะที่ภาคเอกชนเองจะได้มีช่องทางในการดำเนินธุรกิจได้มากขึ้น นอกจากนี้ ภาคประชาชนจะได้รับประโยชน์จากการบริการที่มีประสิทธิภาพด้วยราคาที่เหมาะสม |
| . |
|
2.1 ลักษณะและรูปแบบของ PPP |
|
- Build-Transfer (BT) การร่วมมือในลักษณะนี้ เปรียบเสมือนภาครัฐได้ว่าจ้างให้เอกชนเป็นผู้ก่อสร้างโครงการโดยภาครัฐจะเป็นผู้จัดสรรเงินทุนให้ภาคเอกชน และรัฐจะเป็นผู้ดำเนินการเองขณะที่ภาคเอกชนจะเป็นผู้ออกแบบ ก่อสร้างและจัดสรรต้นทุนการก่อสร้าง |
| . |
|
- Build-Operate-Transfer (BOT) ภาครัฐจะให้ภาคเอกชนทำการพัฒนาและดำเนินการโครงการด้วยนอกเหนือจากการก่อสร้างโดยภาคเอกชนจะทำสัญญากับภาครัฐเมื่อเอกชนก่อสร้างเสร็จและดำเนินงานไปจนถึงระยะเวลาหนึ่งแล้ว จะต้องโอนกรรมสิทธิ์ให้ภาครัฐ |
| . |
|
- Build-Own-Operate-Transfer (BOOT) หรือ Build-Own-Operate (BOO) ความร่วมมือนี้ นับได้ว่ามีความเป็นเอกชนสูงมากผู้พัฒนาโครงการจะเป็นเสมือนเจ้าของโครงการแทนที่จะเป็นภาครัฐโครงการจะดำเนินงานตามลักษณะของเอกชนและเมื่อโครงการสิ้นสุดลง โครงการจะถูกโอนไปให้ภาครัฐหรือไม่นั้นขึ้นอยู่กับความตกลงของทั้งสองฝ่าย |
| . |
|
2.2 ประโยชน์และข้อจำกัดของการลงทุนในรูปแบบ PPP |
|
การเพิ่มบทบาทให้หน่วยงานเอกชนเข้ามามีส่วนร่วมกับรัฐบาลจะเป็นการเพิ่มประสิทธิภาพการทำงาน สร้างทางเลือกทางการทำงานให้มากขึ้น และเป็นการขยายการเข้าถึงบริการของรัฐกับภาคประชาชน ในขณะที่จะเป็นการลดข้อจำกัดด้านงบประมาณการลงทุนในโครงการต่างๆ ของรัฐบาลในช่วงที่เกิดวิกฤตเศรษฐกิจ |
| . |
|
ทำให้รัฐบาลจัดเก็บรายได้ไม่เพียงพอกับความต้องการการลงทุน ในขณะที่การกู้เงินมักถูกจำกัดด้วยกรอบกฎหมายต่างๆ ทั้งนี้ ประโยชน์ของ PPP เกิดขึ้นกับทุกฝ่ายที่มีส่วนร่วม (Stake-holders) สรุปได้ ดังนี้ |
| . |
|
1) ประโยชน์ต่อภาครัฐ โครงการ PPP สามารถสนับสนุนการดำเนินงานภาครัฐ โดยสร้างความคุ้มค่าทางการเงินจะช่วยให้ประหยัดต้นทุนได้ และยังเป็นการแบ่งหน้าที่การบริหารความเสี่ยงที่ได้รับจากความรู้ ประสบการณ์จากภาคเอกชน รวมถึงความสามารถในการบริหารจัดการระบบงบประมาณของภาครัฐ |
| . |
|
ในกรณีที่ภาครัฐได้พิจารณาถึงความคุ้มค่าทางการเงินแล้วเห็นว่ามีความเหมาะสมที่จะให้เอกชนร่วมดำเนินการ จะทำให้ภาครัฐสามารถจัดสรรงบประมาณดังกล่าวไปลงทุนในโครงการอื่นๆ ตามความจำเป็นและเหมาะสมมากขึ้น |
| . |
|
2) ประโยชน์ต่อภาคเอกชน โครงการ PPP สามารถเพิ่มโอกาสการทำธุรกิจให้กับภาคเอกชน ในการให้บริการสาธารณะด้วยความมีประสิทธิภาพและในบางครั้งที่สภาพเศรษฐกิจเริ่มชะลอตัว (Economic Downturn) จะถือว่าเป็นการสนับสนุนเศรษฐกิจของประเทศโดยส่งเสริมให้ภาคเอกชนเข้ามาร่วมลงทุนในโครงการของรัฐนอกจากนี้ ในการลงทุนในรูปแบบ PPP ภาคเอกชนจะมีโอกาสเสนอแนะแนวทางในการดำเนินงานอย่างมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น |
| . |
|
3) ประโยชน์ต่อประชาชน ในการให้บริการสาธารณะของโครงการ PPP ประชาชนผู้รับบริการสามารถได้รับบริการสาธารณะที่มีประสิทธิภาพในราคาที่เหมาะสม ภายใต้เงื่อนไขการกำกับดูแลที่เหมาะสมของภาครัฐให้การบริการของภาคเอกชนคู่สัญญา PPP สามารถบรรลุวัตถุประสงค์ได้อย่างมีประสิทธิภาพ มีความน่าเชื่อถือในการบริการ และกำหนดกลไกราคาที่เหมาะสมกับผู้บริโภค |
| . |
|
อย่างไรก็ตาม การลงทุนในรูปแบบ PPP มีข้อจำกัดเช่นกัน ดังนี้ |
|
1) การกำกับดูแล โครงการลงทุนในรูปแบบ PPP อาจมีความซับซ้อนมากกว่ากิจการที่ภาครัฐดำเนินการเอง การกำกับดูแลมีความสำคัญเพื่อให้โครงการ PPP มีความเป็นธรรมต่อทุกฝ่ายและมีความชัดเจนในหลักเกณฑ์ เพื่อเอื้อต่อการลงทุนของภาคเอกชน |
| . |
|
โดยเฉพาะในประเด็นการแบ่งรับภาระความเสี่ยง (Risk Transfer) ระหว่างภาครัฐและเอกชนซึ่งหากดำเนินการไม่เหมาะสมจะทำให้โครงการ PPP เกิดความล้มเหลวและไม่มีประสิทธิภาพ เช่น กรณีโครงการ M5 Toll Motorway ของประเทศฮังการี ที่มีการใช้ถนนมอเตอร์เวย์จริงต่ำกว่าที่ประมาณการไว้ถึงร้อยละ 55 และในสัญญาได้กำหนดให้ภาครัฐต้องประกันอัตราการใช้มอเตอร์เวย์ขั้นต่ำ ซึ่งต่อมาภาครัฐต้องรับภาระอุดหนุนบริษัทเอกชนที่ร่วมโครงการลงทุนในรูปแบบ PPPเป็นเงินจำนวนมาก เป็นต้น |
| . |
|
นอกจากนี้ การกำกับดูแลต้องให้ภาคประชาชนได้รับประโยชน์จากการบริการที่มีประสิทธิภาพและต้นทุนที่เหมาะสม และ การดำเนินงานโครงการลงทุนในรูปแบบ PPP ต้องมีความโปร่งใสและคำนึงถึงผลประโยชน์สาธารณะ (Value for money) |
| . |
|
2) ความเสี่ยงของโครงการลงทุนในรูปแบบ PPP มีหลายประการที่ต้องคำนึงถึง โดยเฉพาะความเสี่ยงจากโครงการ (Project Risks) ได้แก่ ความเสี่ยงจากการพัฒนาโครงการ (Development Risk) การออกแบบ ก่อสร้างและทดสอบระบบ (Design and Construction Risk) |
| . |
|
ซึ่งความเสี่ยงซึ่งเกิดจากการออกแบบ ก่อสร้างและทดสอบระบบ อาจก่อให้เกิดต้นทุนเพิ่มและการให้บริการที่ไม่ได้ตามมาตรฐานโดยผลกระทบของความเสี่ยงอาจก่อให้เกิดความล่าช้าหรือต้นทุนเพิ่มในขั้นตอนของการออกแบบ ก่อสร้างและทดสอบระบบ |
| . |
|
อีกทั้งการออกแบบและก่อสร้างที่ไม่เหมาะสมอาจส่งผลต่อคุณภาพของโครงสร้างพื้นฐานรวมถึงคุณภาพของการให้บริการ ความเสี่ยงการเทคโนโลยี (Technology Risk) ซึ่งการเปลี่ยนแปลงของเทคโนโลยี หรือการใช้เทคโนโลยีใหม่ๆ อาจไม่เป็นไปตามที่คาดไว้ และความเสี่ยงทางด้านรายได้ (Revenue Risk-price/demand) ที่อาจเกิดจากความต้องการการบริการที่ไม่แน่นอน หรือค่าบริการที่แตกต่างจากแผนการที่วางเอาไว้ส่งผลให้รายได้จากการให้บริการแตกต่างจากที่คาดการณ์เอาไว้ |
| . |
|
นอกจากนี้ยังมีความเสี่ยงจากปัจจัยภายนอก (External Risks) เช่น ความเสี่ยงจากเหตุสุดวิสัย (Force Majeure Risk) ที่เป็นความเสี่ยงจากเหตุการณ์ซึ่งไม่สามารถควบคุมได้ ซึ่งอาจก่อให้เกิดความล่าช้าและการละเมิดสัญญาของเอกชนในการดำเนินโครงการ และสุดท้าย ความเสี่ยงจากการเมือง (Political Risk) การเปลี่ยนแปลงทางการเมืองอาจทำให้การดำเนินนโยบายไม่ต่อเนื่อง ซึ่งจะกระทบต่อการดำเนินโครงการ PPP |
| . |
|
3. การร่วมลงทุนระหว่างภาครัฐและภาคเอกชน (Public Private Partnership: PPP) ในประเทศไทย |
| 3.1 กรอบกฎหมายและหลักเกณฑ์การดำเนินนโยบาย PPP |
|
ในช่วงก่อนปี พ.ศ. 2535 กฎหมายว่าด้วยการให้สัมปทานหรือให้สิทธิแก่เอกชนหรือการร่วมลงทุนระหว่างรัฐกับเอกชนส่วนใหญ่จะกำหนดให้เป็นอำนาจการพิจารณาของบุคคลเดียวหรือหน่วยงานเดียว และในเรื่องสำคัญจะกำหนดให้เป็นอำนาจของรัฐมนตรี ทำให้การพิจารณาอาจเป็นไปโดยไม่มีหลักเกณฑ์ที่แน่นอน |
| . |
|
จึงได้มีการตราพระราชบัญญัติว่าด้วยการให้เอกชนเข้าร่วมงานหรือดำเนินการในกิจการของรัฐ พ.ศ. 2535 (The Act of Private Participation in State Undertakings, B.E. 2535 (1992)) เพื่อกำหนดขั้นตอนการดำเนินงานของโครงการที่จะให้เอกชนเข้าร่วมลงทุนให้เป็นมาตรฐานเดียวกัน |
| . |
|
โดยกำหนดให้โครงการที่มีวงเงินหรือทรัพย์สินมากกว่า 1,000 ล้านบาท ที่หน่วยงานเจ้าของโครงการมีความประสงค์ให้เอกชนเข้าร่วมดำเนินการจะต้องดำเนินการตามขั้นตอนที่กำหนดไว้ในกฎหมายดังกล่าว และโครงการใดที่มีมูลค่าทรัพย์สินมากกว่า 5,000 ล้านบาท หน่วยงานเจ้าของโครงการจะต้องว่าจ้างที่ปรึกษาเพื่อดำเนินการศึกษาและวิเคราะห์โครงการ ซึ่ง พ.ร.บ. ว่าด้วยการให้เอกชนเข้าร่วมงานฯ พ.ศ. 2535 มีหลักการสำคัญ ได้แก่ |
| . |
|
1) มีการจัดเตรียมโครงการอย่างเป็นระบบ มีการศึกษาความเหมาะสมของโครงการ (Feasibility Study) ที่ครบถ้วนสมบูรณ์ เพื่อใช้เป็นข้อมูลพื้นฐานประกอบการพิจารณาตัดสินใจของคณะรัฐมนตรีและหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง |
| . |
|
2) มีกระบวนการกลั่นกรองโครงการโดยละเอียดก่อนพิจารณาอนุมัติให้ดำเนินโครงการรวมทั้งมีการกำหนดกลไกการกำกับดูแลขั้นการดำเนินการและติดตามประเมินผล |
| . |
|
3) มีหน่วยงานที่เกี่ยวข้องหลายฝ่ายเข้าร่วมพิจารณาคัดเลือกเอกชนเข้าร่วมงานในรูปแบบคณะกรรมการ เพื่อให้เกิดความรอบคอบและโปร่งใส โดยการตัดสินใจไม่ได้ขึ้นกับหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่ง |
| . |
|
3.2 การดำเนินโครงการ PPP ในช่วงที่ผ่านมา |
|
ประเทศไทยมีประสบการณ์ที่ประสบความสำเร็จในการใช้โครงการ PPP ในช่วงที่ผ่านมา ยกตัวอย่างเช่น |
|
1) โครงการโรงไฟฟ้าของการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (EGAT) วงเงินลงทุน 363,000 ล้านบาท ลักษณะโครงการเป็นแบบ BOO โดยเอกชนร่วมลงทุนผลิตไฟฟ้าในรูปของโครงการผู้ผลิตไฟฟ้าอิสระหรือโครงการผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนรายใหญ่หรือ Independent Power Producer (IPP) |
| . |
|
โดยทำการผลิตไฟฟ้าภายใต้เงื่อนไขที่ EGAT กำหนด แล้วขายไฟฟ้าที่ผลิตได้ให้กับ EGAT แต่เพียงผู้เดียว ระบบที่ผู้ผลิตขายไฟฟ้าให้กับ EGAT แต่เพียงผู้เดียวเรียกว่า Single Buyer Enhancement หรือ SBE จากนั้น EGAT ก็จะนำไฟฟ้าไปขายต่อให้กับการไฟฟ้านครหลวง (กฟน.) การไฟฟ้าภูมิภาค (กฟภ.) และลูกค้าโดยตรงของ EGAT |
| . |
|
2) โครงการรถไฟฟ้า BTS ของกรุงเทพมหานคร (กทม.) ได้ให้สัมปทานกับบริษัท ระบบขนส่งมวลชนกรุงเทพ จำกัด (มหาชน) เพื่อพัฒนาและดำเนินการโครงการรถไฟฟ้า โดยมีอายุสัญญา 30 ปี โดยบริษัทเอกชนเป็นผู้ลงทุนโครงการ โอนกรรมสิทธิ์ให้กับ กทม. ภายหลังก่อสร้างเสร็จ ในขณะที่บริษัทฯ สามารถจัดเก็บรายได้ตลอดช่วงอายุสัมปทาน |
| . |
|
3.3 การดำเนินโครงการ PPP ในปัจจุบัน (ภายใต้แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง 2555) |
| . |
|
เพื่อพิจารณาแนวนโยบายที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินโครงการลงทุนภาครัฐในรูปแบบ PPP และกำหนดขั้นตอนและกระบวนการทำงานในการให้เอกชนเข้าร่วมลงทุนให้มีความชัดเจนและสอดคล้องกับพระราชบัญญัติว่าด้วยการให้เอกชนเข้าร่วมงานหรือดำเนินการในกิจการของรัฐ พ.ศ. 2535 และกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง ทั้งนี้การลงทุนตามกรอบแผนฟื้นฟูเศรษฐกิจฯ ภายใต้แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง จะลงทุนใน 6 สาขาหลักที่สำคัญ ได้แก่ |
| . |
|
(1) สาขาการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ (2) สาขาโครงสร้างพื้นฐาน ด้านการขนส่งโลจิสติกส์ พลังงาน เทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร และสาธารณูปการ (3) อุตสาหกรรมการท่องเที่ยว (4) การลงทุนด้านการศึกษา (5) การลงทุนพัฒนาคุณภาพระบบบริการสาธารณสุข และ (6) เศรษฐกิจเชิงสร้างสรรค์ |
| . |
| อย่างไรก็ตาม จากการศึกษาพบว่า ในปัจจุบันโครงการ PPP ที่อยู่ภายใต้โครงการไทยเข้มแข็ง 2555 มีเพียงสาขาโครงสร้างพื้นฐาน ด้านการขนส่งโลจิสติกส์ในเรื่องของโครงการระบบรถไฟฟ้าขนส่งมวลชน ซึ่งคิดเป็นเพียงร้อยละ 1.9 ของงบลงทุนภายใต้แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง 2555 |
| . |
|
โดยมีรูปแบที่ภาครัฐลงทุนในงานโยธาประมาณร้อยละ 80 และภาคเอกชนลงทุนระบบรถไฟฟ้า ตัวรถไฟฟ้าและการ เดินรถ ประมาณร้อยละ 20 ของวงเงินอนุมัติโครงการ ในขณะที่ โครงการลงทุนก่อสร้างรถไฟฟ้าความเร็วสูง เส้นทางกรุงเทพฯ - ระยอง และเส้นทางกรุงเทพฯ – เชียงใหม่ อยู่ระหว่างการพิจารณาแนวทางการเพิ่มบทบาทภาคเอกชนในรูปแบบ PPP และกำหนดรูปแบบการก่อสร้างที่ชัดเจน |
| . |
|
ตารางที่ 2 โครงการ PPP ในปัจจุบันภายใต้แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง 2555 |
| ที่มา สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ |
| . |
|
อย่างไรก็ตาม สัดส่วนการลงทุนของโครงการ PPP ของไทยต่อการลงทุนรวมภายใต้แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง 2555 ซึ่งคิดเป็นเพียงร้อยละ 1.9 ซึ่งน้อยมากเมื่อเทียบกับกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้ว เช่น ประเทศอังกฤษที่มีการทำข้อตกลงร่วมลงทุนในรูปแบบ PPP มากที่สุด โดยมีสัดส่วนการลงทุนของ PPP รวมสูงถึงร้อยละ 32.6 ต่อการการลงทุนรวม |
| . |
|
ตารางที่ 3 ประเทศที่มีการทำข้อตกลงร่วมลงทุนในรูปแบบ PPP สูงสุด |
| ที่มา Dialogic อ้างอิงโดยรายงาน OECD (2006). |
| . |
|
4. กรณีศึกษาโครงการ PPP จากต่างประเทศ |
|
การศึกษาการเพิ่มบทบาทภาคเอกชนในต่างประเทศพบว่า ครอบคลุมในหลายสาขามากกว่าในประเทศไทยที่ส่วนใหญ่มักพบโครงการ PPP ในด้านสาขาขนส่งและโลจิสติกส์ ซึ่งยังมีอีกหลายสาขาเศรษฐกิจที่โครงการ PPP สามารถดำเนินการได้อีกในอนาคตสำหรับประเทศไทย เช่น ด้านการศึกษาด้านสาธารณสุข ด้านทรัพยากรและสิ่งแวดล้อม ด้านพลังงาน ด้านกระบวนการศาลยุติธรรม เป็นต้น |
| . |
|
โดยสามารถสรุปโครงการ PPP ในต่างประเทศที่สำคัญ ซึ่งเป็นสาขาเศรษฐกิจที่โครงการ PPP สามารถดำเนินการได้อีกในอนาคตสำหรับประเทศไทย ดังนี้ |
| . |
|
ตารางที่ 3 สาขาเศรษฐกิจที่โครงการ PPP สามารถดำเนินการได้อีกในอนาคตสำหรับประเทศไทย |
| . |
|
5. ข้อสรุปและปัจจัยสู่ความสำเร็จของการดำเนินโครงการ PPP |
|
ในอนาคตโครงการ PPP จะมีความสำคัญมากขึ้นในการเร่งส่งเสริมการลงทุนภาครัฐและพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน ซึ่งจะมีความสำคัญต่อการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศไทยในอนาคต ทั้งนี้ หากจะพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของไทยให้ทัดเทียมกลุ่มประเทศเอเชียแปซิฟิกภายในระยะเวลาอีก 10 ปีข้างหน้า ประเทศไทยจำเป็นต้องลงทุนเพิ่มเติมคิดเป็นกว่าร้อยละ 5.5 ของ GDP ต่อปี ในแต่ละปี ในระยะเวลาอีก 10 ปีข้างหน้า หรือคิดเป็นเงินกว่า 5.5 แสนล้านบาทต่อปี |
| . |
|
ซึ่งการระดมทุนเพื่อการลงทุนภาครัฐดังกล่าวเป็นเงินลงทุนจำนวนมากที่ภาครัฐเพียงอย่างเดียวอาจไม่สามารถที่จะระดมเงินทุนได้เพียงพอเนื่องจากมีข้อจำกัดในการกู้เงิน และการดำเนินนโยบายการลงทุนต้องคำนึงถึงเสถียรภาพฐานะการคลังของประเทศ ดังนั้น จึงมีความจำเป็นต้องพึ่งพาการร่วมลงทุนระหว่างภาครัฐและภาคเอกชน (Public-Private Partnership: PPP) ในอนาคต |
| . |
|
ในการนี้ความสำเร็จของโครงการ PPP จำเป็นต้องอาศัยปัจจัยต่างๆ ดังนี้ (1) ความชัดเจนเชิงนโยบาย (Political Commitment) ในด้านแผนการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานและความต่อเนื่องของนโยบาย แม้ว่าจะมีการเปลี่ยนแปลงทางการเมือง (2) โครงสร้างเชิงสถาบันที่สนับสนุนต่อการดำเนินโครงการ PPP โดยมีหน่วยงานที่รับผิดชอบนโยบาย PPP ที่ในส่วนของการระดมทุน การส่งเสริมบทบาทภาคเอกชน การประเมินโครงการ การเจรจากับภาคเอกชน และการกำกับดูแลโครงการ |
| . |
|
(3) โครงการลงทุนที่เหมาะสมและเป็นที่สนใจของภาคเอกชน ซึ่งจะต้องมีการกำหนดขอบเขตของโครงการลงทุนเชิงพาณิชย์ต่างๆ ที่ภาคเอกชนจะให้ความสนใจร่วมลงทุน รวมถึง (4) การพัฒนาศักยภาพและความพร้อมของภาคเอกชนในการร่วมลงทุนกับภาครัฐ เพื่อให้ภาคเอกชนไทยสามารถได้รับประโยชน์และมีความพร้อมในการร่วมลงทุนจากนโยบาย PPP ของภาครัฐ ทัดเทียมกับบริษัทข้ามชาติต่างๆ |
| . |
|
1 ผู้เขียน : นางสาวคงขวัญ ศิลา เศรษฐกรปฏิบัติการ ส่วนการวิเคราะห์เศรษฐกิจมหภาค สำนักนโยบายเศรษฐกิจมหภาค และขอขอบคุณนายพิสิทธิ์ พัวพันธ์ ผู้อำนวยการส่วนการวิเคราะห์เศรษฐกิจมหภาค สำหรับคำแนะนำ |
| . |
|
2 บทความวิชาการ “ความท้าทายของนโยบายการคลัง: สู่ความยั่งยืนและการขยายตัวทางเศรษฐกิจระยะยาว” ธนาคารแห่งประเทศไทย. 2553. |
| . |
| ที่มา : สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง |
Thailandindustrycom_official
