Border Carbon Adjusments (BCA)
มาตรการใหม่ด้านสิ่งแวดล้อมที่อุตสาหกรรมไทยต้องเตรียมรับมือ  

การประชุม Cop 15¹  ณ กรุงโคเปนเฮเกน เมื่อปลายปี 2552 ได้จบลงอย่างเป็นที่น่าผิดหวังของประชาคมโลก เนื่องจากการประชุมครั้งนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อให้นานาชาติร่วมมือกันแก้ไขปัญหาโลกร้อนให้ได้อย่างจริงจัง โดยตั้งเป้าหมายที่จะลดอุณหภูมิโลกให้ได้ 2 องศา แต่ดูเหมือนว่าผลจากการประชุมกลับไม่ได้นำไปสู่ความก้าวหน้าใดๆ เพื่อให้เกิดการแก้ไขปัญหาโลกร้อนอย่างเป็นรูปธรรม 

ทำให้นานาประเทศต่างวิตกกังวลว่าพันธกรณีที่กลุ่มประเทศในภาคผนวกที่ 1²  ของพิธีสารเกียวโต ต้องลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (GHG) จากปี 1990 ให้ได้ร้อยละ 5.2 ภายในปี 2012 ซึ่งก็เหลือเวลาอีกเพียงไม่ถึง 2 ปี ที่จะต้องดำเนินการให้บรรลุผล จึงเป็นที่คาดหมายว่า กลุ่มประเทศดังกล่าวจะต้องส่งสัญญาณบอกทิศทางของพันธกรณีภายหลังปี 2012 ของประเทศทั้งในและนอกภาคผนวกที่ 1 ซึ่งจะต้องดำเนินการต่อไป

ในเมื่อความตกลงพหุภาคีด้านสิ่งแวดล้อมส่วนใหญ่ไม่สามารถบังคับใช้ได้อย่างมีประสิทธิภาพ จึงทำให้มีความพยายามที่จะเชื่อมโยงเรื่องการค้าระหว่างประเทศกับการแก้ปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศเข้าด้วยกัน เพื่อช่วยบังคับให้ความตกลงด้านสิ่งแวดล้อมมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น ดังนั้น โอกาสที่ประเทศพัฒนาแล้วจะนำมาใช้เป็นการกีดกันทางการค้าและสร้างเงื่อนไขที่จะทำให้ประเทศกำลังพัฒนาเสียเปรียบอาจเกิดขึ้นได้

จึงมีประเด็นพิจารณาด้านการแก้ปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่เกี่ยวข้องกับการค้าและการลงทุนที่เชื่อมโยงกับความเป็นธรรม (ในแง่ที่ว่า ปัญหาโลกร้อนที่เกิดขึ้นในเวลานี้เป็นผลจากการปล่อยก๊าซในอดีตของกลุ่มประเทศอุตสาหกรรม ดังนั้น ผู้ที่รับภาระควรเป็นกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้ว การให้กลุ่มประเทศกำลังพัฒนาร่วมรับภาระจึงไม่เป็นธรรม และมีผลกระทบต่อสิทธิการพัฒนาทางเศรษฐกิจของประเทศ)

ประเด็นที่ประเทศต่างๆ ต้องจับตามองได้แก่ ความเป็นไปได้ที่กลุ่มประเทศพัฒนาแล้วอย่างสหรัฐอเมริกา สหภาพยุโรป และญี่ปุ่นจะนำเอาเรื่องมาตรการปรับคาร์บอนก่อนเข้าพรมแดน หรือ Border Carbon Adjustments (BCA) มาใช้เป็นเครื่องมือในการตั้งกำแพงภาษีกับผลิตภัณฑ์ที่นำเข้าจากต่างประเทศ         

โดยเฉพาะจากประเทศกำลังพัฒนาที่มีมาตรการในการลดการปล่อยก๊าซในระดับต่ำ มาเป็นเครื่องมือเพื่อชดเชยความเสียเปรียบในการรั่วไหลของคาร์บอน จากประเทศที่มีความเข้มงวดมากในนโยบายการลดก๊าซเรือนกระจก ไปสู่ประเทศที่ไม่มีหรือมีนโยบายในส่วนนี้ระดับต่ำ จึงมีความจำเป็นที่ประเทศไทยจะต้องทำความรู้จักกับมาตรการนี้เพื่อเตรียมพร้อมในการรับมือกับผลกระทบที่จะเกิดขึ้นกับสินค้าอุตสาหกรรมของเรา  

BCA เป็นมาตรการทางการค้าที่จะจัดเก็บภาษีนำเข้าพิเศษต่อสินค้าจากประเทศที่ไม่ได้มีการกำหนดโควตาการปล่อยก๊าซเรือนกระจก มีเป้าหมายคือ เพื่อชดเชยข้อได้เปรียบของบริษัทจากประเทศกำลังพัฒนาซึ่งมีมาตรการลดภาวะโลกร้อนที่เข้มงวดน้อย ด้วยการให้โอกาสทางการค้าที่เท่าเทียมกันแก่บริษัทในประเทศและอุตสาหกรรมจากประเทศที่อยู่ในกลุ่มได้รับผลกระทบสูงจากการรั่วไหลของคาร์บอน (Carbon Leakage)

เนื่องจากกลุ่มอุตสาหกรรมในประเทศพัฒนาแล้วอย่างสหรัฐอเมริกาและยุโรป ซึ่งมีการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในระดับสูง กลัวว่าจะสูญเสียขีดความสามารถในการแข่งขัน จึงมีการย้ายฐานการผลิตไปยังประเทศที่มีมาตรการที่ไม่เข้มงวด 

โดยในแง่ของภาษี ประเทศที่ใช้ BCA จะเก็บภาษีสินค้านำเข้าในอัตราเทียบเท่ากับสินค้าชนิดเดียวกันที่ผลิตในประเทศ ในรูปแบบของการปรับภาษีที่พรมแดน หรือหากพิจารณาในระบบกำหนดเพดานและให้ค้าคาร์บอน (Cap-and-trade system) BCA จะบังคับผู้นำเข้าสินค้าในประเทศหรือผู้ส่งออกสินค้าจากต่างประเทศให้ซื้อใบอนุญาตปล่อยก๊าซในปริมาณที่เท่ากับคาร์บอนที่ปล่อยออกมาจากกระบวนการผลิต

เมื่อหลักการของ BCA จะเก็บภาษีนำเข้าพิเศษโดยพิจารณาจากปริมาณคาร์บอนที่ปล่อยออกมาในกระบวนการผลิต ดังนั้น สินค้าที่จะได้รับผลกระทบมากที่สุดจึงเป็นสินค้าที่ใช้พลังงานเข้มข้น ได้แก่ สินค้าอุตสาหกรรมในกลุ่ม กระดาษ ซีเมนต์ อาหารและเครื่องดื่ม ปิโตรเลียม เคมีภัณฑ์และพลาสติก รวมถึงเหล็ก ซึ่งทำให้ผู้ประกอบการของไทยที่ส่งสินค้าไปยังประเทศที่มีมาตรการนี้บังคับใช้จะได้รับผลกระทบที่เห็นได้ชัด คือ

1. มีต้นทุนในการผลิตที่สูงขึ้นทันที เนื่องจากจะต้องถูกเก็บภาษีพิเศษ หรือจากการถูกบังคับซื้อคาร์บอนเครดิต ซึ่งผู้ผลิตสามารถซื้อขายคาร์บอนเครดิตจากโครงการกลไกพัฒนาที่สะอาด (Clean Development Mechanism : CDM) หรือประเภทคาร์บอนเครดิตเพื่อชดเชย (Carbon offset) จากตลาดหรือกิจกรรมด้วยความสมัครใจ (Voluntary carbon market) เช่น การปลูกป่าโดยบริษัท ประชาชนในระดับท้องถิ่น หรือโครงการพลังงานหมุนเวียน เป็นต้น
2.  จะถูกบังคับให้ติดฉลากคาร์บอนฟุตปรินท์ 

มาตรการ BCA ยังเป็นที่ถกเถียงกันในเวทีการค้าระหว่างประเทศว่าจะสอดคล้องกับข้อกำหนดขององค์การการค้าโลก (WTO) หรือไม่ โดยเฉพาะภายใต้บทบัญญัติของแกตต์ในมาตราที่เกี่ยวข้อง ได้แก่

มาตรา 2  และ 3 ซึ่งว่าด้วยเรื่องการเก็บค่าธรรมเนียมสินค้านำเข้าในอัตราเทียบเท่าภาษีภายในประเทศและค่าธรรมเนียมภายในอื่นๆ 
มาตรา 20 (วรรค b) เรื่องความจำเป็นในการปกป้องชีวิตและสุขภาพของคน พืชและสัตว์ (วรรค g) เกี่ยวข้องกับการสงวนรักษาทรัพยากรธรรมชาติที่อาจสูญสิ้นไปหากมีการบังคับใช้มาตรการดังกล่าวร่วมกับการจำกัดการผลิตหรือการบริโภคภายในประเทศ  นอกจากนี้ยังต้องคำนึงถึง 

หลักปฏิบัติเยี่ยงชาติ (National Treatment Principle) คือ การปฏิบัติต่อสินค้าของประเทศสมาชิกทุกประเทศอย่างเท่าเทียมกัน และ หลักปฏิบัติเยี่ยงชาติที่ได้รับความอนุเคราะห์ยิ่ง (Most Favored Nation) ซึ่งต้องปฎิบัติต่อบริษัทของต่างชาติและบริษัทภายในประเทศที่ผลิต ”สินค้าที่มีความเหมือนกัน” (like products) โดยเท่าเทียมกัน                 

ซึ่งในประเด็นนี้เป็นที่ถกเถียงกันมากว่า จะสามารถแยกผลิตภัณฑ์ที่ “เหมือนกัน” ได้หรือไม่ กล่าวคือในกรณีที่เป็นสินค้าสำเร็จรูป ไม่ว่าจะผลิตสินค้าในประเทศหรือเป็นสินค้าที่นำเข้ามา โดยพื้นฐานตัวสินค้าจะมีลักษณะเหมือนกันมาก แต่กระบวนการผลิตสินค้าอาจก่อให้เกิดการปล่อยคาร์บอนในระดับที่ต่างกัน

ทั้งนี้เนื่องจากยังไม่มีข้อพิพาทที่เกิดขึ้นจากการใช้มาตรการ BCA จึงยังไม่มีกรณีศึกษาที่จะสามารถชี้ชัดได้ว่า BCA  สอดคล้องกับข้อกำหนด WTO หรือไม่ ดังนั้น จึงเป็นเรื่องที่ต้องมีการติดตามต่อไป

ในส่วนของประเทศไทย ถึงแม้จะไม่ได้มีพันธกรณีในกรอบการลดปริมาณก๊าซเรือนกระจกแต่ก็ยังดำเนินมาตรการลดการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศอย่างต่อเนื่อง อย่างไรก็ตาม ประเทศไทยยังต้องดำเนินการในเรื่องต่างๆ อีกมาก เพื่อสร้างกลไกในการลดโลกร้อนและรับมือกับปัญหาที่จะเกิดขึ้น ทั้งนี้  กลุ่มจับตานโยบายรัฐบาล (Policy Watch) ได้ให้ข้อเสนอแนะที่น่าสนใจดังต่อไปนี้ 

1. รัฐต้องเร่งศึกษาและวิจัยเกี่ยวกับการแก้ไขและรับมือกับปัญหาโลกร้อน โดยเฉพาะอย่างยิ่งเกี่ยวกับ ต้นทุนและศักยภาพในการลดก๊าซเรือนกระจกของประเทศ
2. ภาครัฐควรเร่งรณรงค์ให้ความรู้แก่ประชาชนเกี่ยวกับปัญหาโลกร้อนทั้งสาเหตุ ผลกระทบ  และแนวทางการลดปัญหาโลกร้อน 

3. ภาคธุรกิจและภาครัฐควรร่วมกันลดปัญหาโลกร้อน เช่น ใช้พลังงานหมุนเวียน ใช้พลังงานและเทคโนโลยีสะอาด ปลูกป่า เป็นต้น
4. มาตรการที่ไทยอาจนำมาใช้จัดการปัญหาข้างต้น ได้แก่ ภาษีคาร์บอนที่เก็บจากพลังงาน ซึ่งจะทำให้เกิดการปรับเปลี่ยนไปใช้พลังงานที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกต่ำแทน รวมทั้งรัฐยังมีรายได้นำไปแก้ปัญหาผลกระทบจากโลกร้อนได้             

5. ประชาชนควรเปลี่ยนรูปแบบการบริโภคใหม่ โดยหันมาใช้สินค้าที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อมมากขึ้น เช่น ใช้สินค้าที่ติดฉลากคาร์บอน ใช้รถยนต์ Hybrid และจัดทำ Carbon Footprint ของผลิตภัณฑ์

ถึงแม้ว่ามาตรการ BCA อาจจะช่วยลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจากการผลิตสินค้า โดยเป็นการลดแรงจูงในที่จะทำให้ผู้ผลิตสินค้าย้ายฐานการผลิต (carbon offshore) ไปสู่ประเทศที่ไม่มีนโยบายควบคุมการปล่อยก๊าซเรือนกระจก และทำให้สินค้าที่นำเข้าจากประเทศกำลังพัฒนาต้องลดระดับคาร์บอนแฝงลง แต่การใช้มาตรการ BCA ของประเทศพัฒนาแล้วก็เป็นการผลักภาระทางอ้อมไปให้ประเทศกำลังพัฒนา ต้องมารับผิดชอบกับภาระการลดก๊าซเรือนกระจกโดยทันที ซึ่งดูจะไม่เป็นธรรมกับประเทศกำลังพัฒนานัก และอาจถือเป็นการกีดกันทางการค้าได้

- ร.ศ.ดร.นิรมล สุธรรมกิจ. (November 2009) “ข้อตกลงใหม่ด้านโลกร้อน (ภายหลัง 2012) ... โอกาส หรือ อุปสรรคทางการค้า? NTMs in Focus Volume 4 Issue 4. สืบค้นจาก http://www.measwatch.org/autopage/show_page.php?t=19&s_id=247&d_id=246
- ร.ศ.ดร.นิรมล สุธรรมกิจ. แถลงข่าว ครั้งที่ 8. “ ไทยควรทำอะไรหลัง Copenhagen Climate Change Talks ”. ณ ห้อง 101 คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ วันที่ 11 มกราคม 2553. สืบค้นจาก http://www.econ.tu.ac.th/doc%2Fcontent%2F619%2FPress__Release_11_Jan_2010.pdf
- บทบรรณาธิการ. องค์การบริหารจัดการก๊าซเรือนกระจก (องค์การมหาชน). จดหมายข่าวคาร์บอน ฉบับที่ 13 ประจำเดือนมกราคม 2553
- Seminar Summary on “Border Carbon Adjustments and its effects on Thai Exporters” Wednesday, 20th January 2010 at Amari Watergate Hotel
- Aaron Cosbey. June 2008. Border Carbon Adjustment. Background paper. www.iisd.org/pdf/2008/cph_trade_climate_border_carbon.pdf