The 21st Century Economy
คอร์รัปชั่นในศตวรรษที่ 21 เมื่อคอร์รัปชั่นไม่ใช่สิ่งที่ยอมรับได้อีกต่อไป

จะว่าไปแล้วศตวรรษที่ 21 นั้น เป็นยุคสมัยที่พยายาม “สะสาง” ปัญหาต่าง ๆ ที่ตกค้างมาจากการพัฒนาในช่วงหลายร้อยปีที่ผ่านมานะครับ ไม่ว่าจะเป็นปัญหาการเอารัดเอาเปรียบแรงงานสตรี แรงงานเด็ก ปัญหาความเสื่อมโทรมของสิ่งแวดล้อม ปัญหาการแพร่ระบาดของยาเสพติด ปัญหาการละเมิดลิขสิทธิ์และทรัพย์สินทางปัญญา เช่นเดียวกับปัญหาคอร์รัปชั่น ที่ยังคงเป็นปัญหาอยู่คู่โลกมาช้านานไม่ว่าจะเป็นสังคมที่เจริญแล้วหรือสังคมที่ยังไม่เจริญก็ตาม

สำหรับซีรีส์ The 21st Century Economy ฉบับนี้ ผู้เขียนขอนำท่านผู้อ่านไปรู้จักกับปัญหาคอร์รัปชั่นซึ่งปัจจุบันได้กลายเป็น “วาระของโลก” ในศตวรรษที่ 21 ไปแล้วครับ เพราะหลายประเทศเริ่มสนใจปัญหานี้อย่างจริงจังด้วยเหตุที่คอร์รัปชั่นนั้นเป็นพฤติกรรมที่ฉุดรั้งการพัฒนาประเทศซึ่งท้ายที่สุดแล้วอาจทำให้ถึงกับ “สิ้นชาติ” กันเลยทีเดียว

ปัจจุบันองค์ความรู้เกี่ยวกับการศึกษาเรื่องการคอร์รัปชั่นนั้นมีอยู่หลายแนวทางนะครับ แต่โดยทั่วไปแล้วการศึกษาเรื่องคอร์รัปชั่น (Corruption Study) นั้น มีอยู่สามแนวทางหลัก ๆ คือ การศึกษาตามแนวทางนิติศาสตร์ แนวทางรัฐประศาสนศาสตร์ และแนวทางเศรษฐศาสตร์ โดยแต่ละแนวทางนั้นนักวิชาการด้านคอร์รัปชั่นจะมองการคอร์รัปชั่นในมิติที่แตกต่างกันไปตามความรู้ที่นำมาอธิบาย

ในส่วนของนักเศรษฐศาสตร์นั้น นักเศรษฐศาสตร์มองว่าพฤติกรรมการคอร์รัปชั่นเป็น “แรงจูงใจ” อย่างหนึ่งของมนุษย์คล้ายกับ “กำไร” ของคนทำธุรกิจครับ เพียงแต่กำไรดังกล่าวอยู่ในรูปของ “สินบน” ทั้งที่เป็นตัวเงินหรือไม่ใช่ตัวเงิน   

ทั้งนี้แรงจูงใจในการคอร์รัปชั่นต้องอาศัย “อำนาจหน้าที่” เป็นทุนในการแสวงหาผลประโยชน์เข้าตัวเอง และโดยทั่วไปแล้วนิยามของคอร์รัปชั่นที่ใช้กันอย่างแพร่หลาย คือ นิยามของธนาคารโลก (World Bank) ซึ่งนิยามไว้ว่า Corruption is the abuse of public power for private benefit. 

ดังนั้นจะเห็นได้ว่าพฤติกรรมการคอร์รัปชั่นนั้นเน้นคำอยู่สองคำ คือ คำว่าอำนาจหน้าที่ของส่วนรวม (Public Power) และการแสวงหาผลประโยชน์เพื่อส่วนตัว (Private Benefit)

นอกจากนักเศรษฐศาสตร์จะพยายามมองการคอร์รัปชั่นในลักษณะแรงจูงใจแล้ว นักเศรษฐศาสตร์ยังได้อธิบายต่อไปอีกว่าผู้ที่ทำหน้าที่ตัดสินใจหรือใช้ดุลยพินิจในอำนาจรัฐส่วนใหญ่มักจะอาศัย “ตำแหน่งหน้าที่” ของตัวเองเป็นเครื่องมือหรือทุนในการแสวงหาประโยชน์ซึ่งพฤติกรรมดังกล่าวนี้ นักเศรษฐศาสตร์ เรียกว่า “การแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจ” หรือ Economic Rent Seeking ครับ

ทั้งนี้กรอบคิดเรื่องการแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจสามารถนำมาอธิบายพฤติกรรมของข้าราชการว่า ทำไมเมื่อถึงฤดูกาลแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการจึงมักจะ“วิ่งเต้น” ขอตำแหน่งกันอุตลุด หรือ เวลาที่นักการเมืองจะลงรับสมัครเลือกตั้งจึงพยายาม “สร้างวิมาน” หรือ “เร่ขายฝัน” เพื่อให้ตัวเองได้รับเลือกเข้ามาเป็นผู้แทน ทั้งหมดนี้กระทำไปก็เพื่อเข้าไปแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจจากตำแหน่งใหม่ อำนาจใหม่ เพื่อผลประโยชน์ของตนเองและพวกพ้อง

อย่างไรก็ตามนักเศรษฐศาสตร์ยังตั้งคำถามเรื่องคอร์รัปชั่นได้น่าสนใจว่า การคอร์รัปชั่นนั้นมันมีผลดีหรือไม่อย่างไรต่อระบบเศรษฐกิจ ทั้งนี้มีคนตั้งข้อสังเกตว่าการคอร์รัปชั่นหรือการเรียกเงินค่าสินบนนั้นได้สร้าง “แรงจูงใจ” ในการทำงานให้กับข้าราชการ หรือ นักการเมือง จนทำให้บางครั้งโครงการของรัฐหลายโครงการสามารถเกิดขึ้นมาได้ก็ด้วยอาศัย เงินใต้โต๊ะ เงินพิเศษ เหล่านี้ ดังนั้นคอร์รัปชั่นจึงเปรียบเสมือนแรงกระตุ้นหรือ “น้ำมันหล่อลื่น” ให้กลไกของรัฐทำงานได้เร็วขึ้น

ทั้งนี้นักเศรษฐศาสตร์ได้พยายามตอบคำถามนี้ด้วยการศึกษาความสัมพันธ์ของการคอร์รัปชั่นกับการพัฒนาเศรษฐกิจ ซึ่งผลการศึกษาส่วนใหญ่สรุปออกมาคล้าย ๆ กันว่า การคอร์รัปชั่นนั้นไม่ได้ส่งผลดีต่อการพัฒนาเศรษฐกิจแต่อย่างใด

เนื่องจากการคอร์รัปชั่นทำให้การลงทุนของภาคเอกชนลดลงเนื่องจากเงินสินบนที่เอกชนต้องจ่ายนั้นเป็นต้นทุนอย่างหนึ่ง ดังนั้นหากต้นทุนส่วนนี้สูงมากจนเกินไปนักลงทุนก็เลือกที่จะย้ายฐานการลงทุนไปยังที่ที่จ่ายต้นทุนส่วนนี้ต่ำกว่า

ด้วยเหตุนี้เองนักเศรษฐศาสตร์จึงไม่ได้ปฏิเสธว่าในสังคมนั้นจะต้องปราศจากปัญหาการคอร์รัปชั่นนะครับ เพราะนักเศรษฐศาสตร์มองว่าการคอร์รัปชั่นนั้นคล้ายกับ “มลภาวะ” อย่างหนึ่งของสังคมซึ่งหากต้องการจะกำจัดมลภาวะนี้ให้หมดสิ้นไปแล้ว สังคมจะมีต้นทุนในการกำจัดคอร์รัปชั่นสูงมาก โดยเฉพาะต้นทุนในการควบคุมคอร์รัปชั่น

ดังนั้นนักเศรษฐศาสตร์จึงพยายามหาระดับการคอร์รัปชั่นที่สังคมพอรับได้ (Optimal Corruption Level) ซึ่งคำว่า “พอรับได้” นี้หมายถึงการคอร์รัปชั่นที่ไม่ได้สร้างความเสียหายให้กับสังคมมากจนเกินไปนัก

โดยทั่วไปแล้วการจะพิจารณาว่าการคอร์รัปชั่นนั้นสร้างความเสียหายต่อสังคมมากน้อยเพียงใดนั้น นักวิชาการด้านคอร์รัปชั่นได้แบ่งระดับการคอร์รัปชั่นไว้เพื่อพิจารณาถึงผลกระทบดังกล่าวออกเป็นสองระดับครับ

โดยระดับการคอร์รัปชั่นแบบแรกนั้น เรียกว่า Petty Corruption หรือ การคอร์รัปชั่นในระดับเล็ก ๆ ครับ การคอร์รัปชั่นระดับนี้ ได้แก่ การจ่ายส่วย จ่ายสินบน จ่ายค่าน้ำร้อนน้ำชา เพื่ออำนวยความสะดวกเวลาติดต่องานกับทางราชการ ซึ่งการคอร์รัปชั่นประเภทนี้เป็นคอร์รัปชั่นที่คนในสังคมคุ้นชินกันดี เช่น ยอมจ่ายเงินไม่กี่ร้อยเพื่อแลกกับการไม่ต้องไปเสียค่าปรับที่สถานีตำรวจ เป็นต้น

สำหรับระดับการคอร์รัปชั่นอีกระดับ เรียกว่า Grand Corruption หรือ การคอร์รัปชั่นในระดับใหญ่ ๆ ครับ การคอร์รัปชั่นในระดับนี้มักเกิดกับโครงการของรัฐซึ่งต้องอาศัยความร่วมมือกันเป็นขบวนการตั้งแต่ นักการเมือง ข้าราชการ และนักธุรกิจ  

การคอร์รัปชั่นในระดับนี้ นักเศรษฐศาสตร์มองว่ามีโอกาสที่จะสร้างความเสียหายให้กับสังคมมากที่สุดครับ เนื่องจากการคอร์รัปชั่นในระดับใหญ่นั้นทำให้การจัดสรรทรัพยากรในสังคมถูกบิดเบือนไป พูดให้ง่ายกว่านี้ คือ สังคมเราอาจจะได้โครงการที่ “เฮงซวย” แทนที่จะได้โครงการดี ๆ ที่เป็นประโยชน์กับคนส่วนใหญ่

ทั้งนี้แหล่งการคอร์รัปชั่นระดับใหญ่ ๆ โดยมากแล้วมาจากการจัดซื้อจัดจ้างผ่านโครงการต่าง ๆ ของรัฐ ซึ่งเกี่ยวข้องกับบุคคลหลายฝ่ายตั้งแต่ผู้ริเริ่มโครงการ ผู้พิจารณางบประมาณโครงการ ผู้อนุมัติโครงการ ผู้เกี่ยวข้องในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง โดยพฤติกรรมการคอร์รัปชั่นในโครงการขนาดใหญ่นั้นมักเป็นการ “ฮั้ว” กันระหว่างผู้มีอำนาจ เจ้าหน้าที่รัฐ และ นักธุรกิจ 

แต่อย่างไรก็ตามนักเศรษฐศาสตร์ได้พยายามชี้ให้เห็นถึงผลเสียของการคอร์รัปชั่นที่นอกจากจะ “บิดเบือน” การจัดสรรทรัพยากรของสังคมแล้ว การคอร์รัปชั่นยังสร้าง “ค่าเสียโอกาส” ให้กับสังคมที่เอาทรัพยากรไปก่อให้เกิดประโยชน์ในทางอื่น ๆ อีก   

ทั้งนี้มีผลการศึกษาของนักเศรษฐศาสตร์จากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) พบว่า งบประมาณที่สูญไปกับการคอร์รัปชั่นในการซ่อมแซมถนนนั้นไปส่งผลต่อการลดงบประมาณในการภาคการศึกษาหรือสาธารณสุข ซึ่งงบประมาณส่วนนี้ถือว่าเป็นการลงทุนกับ “คน” อย่างยั่งยืนมากที่สุด

ขณะเดียวกัน นักเศรษฐศาสตร์ยังแสดงให้เห็นว่าสังคมใดที่สามารถ “ควบคุม” ปัญหาการคอร์รัปชั่นได้อย่างประสิทธิภาพ สังคมนั้นมีโอกาสที่จะพัฒนาเศรษฐกิจอย่างรวดเร็วรวมทั้งสร้างคุณภาพชีวิตที่ดีให้กับประชาชนในประเทศได้ ยกตัวอย่าง กลุ่มประเทศในแถบสแกนดิเนเวียที่มีดัชนีการคอร์รัปชั่นต่ำมาก ซึ่งส่งผลต่อรายได้ประชากรต่อหัว (GDP per Capita) ของคนในประเทศเหล่านี้สูงตามไปด้วย

อย่างที่เรียนไปตอนต้นแล้วนะครับว่าปัญหาการคอร์รัปชั่นนั้นได้กลายเป็น “วาระแห่งโลก” ไปแล้ว ด้วยเหตุนี้จึงทำให้เกิดความร่วมมือกันขององค์กรหลายองค์กรที่จะช่วยกันควบคุมแก้ไขปัญหาดังกล่าวนี้ เช่น เมื่อปี ค.ศ. 1995 มีการก่อตั้งองค์กร Transparency International ซึ่งปัจจุบันได้กลายเป็นหัวหอกสำคัญในการต่อต้านการคอร์รัปชั่นของโลกไปแล้ว

ทั้งนี้ในแต่ละปี Transparency International ได้จัดอันดับการคอร์รัปชั่นของประเทศต่าง ๆ ทั่วโลกโดยอาศัยดัชนีที่เรียกว่า Corruption Perception Index หรือ CPI เป็นตัวชี้วัดระดับการรับรู้เรื่องการคอร์รัปชั่นของคนในสังคม โดยสเกลของดัชนีดังกล่าวอยู่ระหว่าง 0-10 หากประเทศใดที่คนในสังคมมีระดับการรับรู้เรื่องการคอร์รัปชั่นน้อยแล้ว ค่า CPI จะเข้าใกล้ 10 

สะท้อนให้เห็นว่าการบริหารงานของรัฐบาลในประเทศนั้นมีระดับความโปร่งใสสูงมาก มีระบบการควบคุมตรวจสอบการคอร์รัปชั่นที่มีประสิทธิภาพ ในทางกลับกันหากค่า CPI เข้าใกล้ 0 สะท้อนให้เห็นว่าการคอร์รัปชั่นได้กลายเป็นสิ่งที่คนในสังคมรับรู้ว่ามีมากและแสดงให้เห็นถึงความไม่โปร่งใสในการทำงานของรัฐบาลตลอดจนความด้อยประสิทธิภาพในการควบคุมบริหารจัดการเรื่องการคอร์รัปชั่นด้วย

ทั้งหมดที่กล่าวมานี้ ดูเหมือนว่าปัญหาคอร์รัปชั่นจะได้รับการเอาใจใส่เป็นพิเศษจากหลายภาคส่วนนะครับ ทั้งนี้โลกในศตวรรษที่ 21 เป็นโลกที่พยายามคิดค้นและปรับปรุงประสิทธิภาพการผลิตรวมไปถึงประสิทธิภาพในการบริหารจัดการ ด้วยเหตุนี้แนวทางการบริหารราชการแผ่นดินสมัยใหม่จึงจำเป็นต้องปรับตัวตามไปด้วย

หากเราสังเกตการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวให้ดี เราจะพบว่า หลักการธรรมาภิบาล (Good Governance) ก็ดี หรือ หลักการบรรษัทภิบาล (Cooperate Governance) ก็ดี ล้วนแล้วแต่เป็นหลักการบริหารงานภาครัฐและภาคเอกชนสมัยใหม่ที่เน้นในเรื่องความโปร่งใส (Transparency) ความรับผิดชอบตลอดจนการตรวจสอบได้ (Responsibility and Accountability) เป็นสำคัญ ครับ…แล้วพบกันใหม่ฉบับหน้าครับ