วิกฤติเศรษฐกิจในสหรัฐอเมริกา : ผลกระทบต่อภาคสถาบันการเงิน และข้อเสนอแนะต่อระบบการประกันเงินฝาก

อมรศักดิ์  มาลา

ภายหลังจากที่พระราชบัญญัติสถาบันคุ้มครองเงินฝากได้มีผลบังคับใช้เมื่อวันที่ 11 สิงหาคม 2551 ซึ่งเป็นช่วงระยะเวลาที่สอดคล้องกับภาวะเศรษฐกิจถดถอยในหลาย ๆ ประเทศ   

ภาวะดังกล่าวได้นำมาสู่การล้มละลายและการปิดกิจการของสถาบันการเงินในสหรัฐอเมริกาในระดับภูมิภาคหรือระดับมลรัฐ (Regional bank) เป็นจำนวนมากซึ่งส่งผลต่อผู้บริโภคในฐานะที่เป็นผู้ดำเนินธุรกรรมทางการเงินกับสถาบันการเงินเหล่านั้น

กรณีศึกษาที่น่าสนใจของปัญหานี้ คือ การปิดตัวลงของธนาคารระดับภูมิภาคในสหรัฐอเมริกามากกว่า 100 ราย ซึ่งถือว่ามากที่สุดเป็นประวัติการณ์ตั้งแต่ปี 2535 เป็นต้นมา ดังแสดงตามตารางที่ 1

มีข้อสังเกตว่า แนวโน้มของธนาคารที่ปิดตัวลงนั้นมีเพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ โดยเฉพาะตั้งแต่ไตรมาสที่สามของปีนี้ นอกจากนี้ จากรายงานของบรรษัทประกันเงินฝากของรัฐบาลกลางสหรัฐอเมริกา (Federal Deposit Insurance Corporation หรือ เอฟดีไอซี) พบว่า อาจมีธนาคารที่มีความเสี่ยงต่อการปิดกิจการอีกกว่าหลายร้อยแห่ง และรายชื่อของธนาคารระดับภูมิภาคที่ปิดกิจการลงนั้นพบว่าได้กระจายตัวไปในเกือบทุกมลรัฐของสหรัฐอเมริกา โดยส่วนใหญ่เป็นธนาคารที่มีสินทรัพย์ในระดับร้อยล้านเหรียญสหรัฐ  

อย่างไรก็ตาม ในจำนวนนี้มีธนาคาร Guaranty Bank ซึ่งเป็นธนาคารที่ใหญ่เป็นลำดับที่สองในมลรัฐเท็กซัสที่มีสินทรัพย์รวมกว่า 13,000 ล้านเหรียญสหรัฐต้องปิดกิจการ ซี่ง Banco Bilbao Vizcaya Argentaria หรือ BBVA ของประเทศสเปนได้เข้ามาซื้อกิจการ ถือเป็นบริษัทข้ามชาติรายแรกที่เข้ามาซื้อกิจการสถาบันการเงินที่ยุติการดำเนินงานในช่วงวิกฤติเศรษฐกิจดังกล่าว

สำหรับมาตรการในการดำเนินงานแก้ปัญหาดังกล่าว เอฟดีไอซีได้มีการสำรองเงินประกันเพิ่มเติมเป็น 32,000 ล้านเหรียญสหรัฐ (ราว 1.12 ล้านล้านบาท) จากเดิมที่ดุลบัญชีกองทุนประกันเงินฝากสิ้นสุดไตรมาสที่ 2 ของปีนี้ อยู่ที่ระดับ 10,400 ล้านเหรียญสหรัฐ (364,000 ล้านบาท) เพื่อรับมือกับปัญหาการล้มละลายของธนาคารในช่วงครึ่งปีหลังและในปีหน้า  

นอกจากนี้ เอฟดีไอซี โดยความเห็นชอบของสภาคองเกรสเมื่อวันที่ 19 พฤษภาคม 2552 ได้เพิ่มวงเงินคุ้มครองสำหรับเงินฝากเป็น 250,000 เหรียญสหรัฐไปจนถึงวันที่ 31 ธันวาคม 2556 ก่อนที่จะปรับลดกลับมาในระดับปกติที่ 100,000 เหรียญสหรัฐในวันที่ 1 มกราคม 2557 ยกเว้นบัญชีเงินฝากเพื่อการเกษียณอายุ (Certain retirement account) ที่จะคุ้มครองในวงเงิน 250,000 เหรียญสหรัฐเป็นการถาวร

ประเด็นถัดมาคือการแก้ไขปัญหาต่อผู้ฝากเงิน เอฟดีไอซีได้ให้สถาบันการเงินอื่นรับภาระการถ่ายโอนบัญชีเงินฝากจากสถาบันการเงินที่ปิดกิจการลง อย่างไรก็ตาม มีความเห็นจากนักวิเคราะห์และนักวิชาการทางการเงินว่า ในอนาคตเอฟดีไอซีอาจต้องประสานความร่วมมือกับสถาบันการเงินที่ไม่ใช่ธนาคาร (Non-bank)

ตลอดจนกองทุนส่วนบุคคลมากขึ้นเพื่อดึงกลุ่มเหล่านี้เข้าไปช่วยฟื้นฟูระบบธนาคารที่ประสบปัญหา แต่อุปสรรคที่สำคัญ คือ การหาสถาบันการเงินที่มีความมั่นคงเพียงพอที่จะเข้าไปรับซื้อธนาคารที่กำลังจะล้มละลายเป็นไปได้ยาก จนกระทั่งเอฟดีไอซีอาจต้องผ่อนคลายนโยบายเพื่อเปิดทางให้กองทุนส่วนบุคคลเข้าไปลงทุนในธนาคารได้

สถานการณ์ในสหราชอาณาจักร

ในส่วนของประเทศสหราชอาณาจักรนั้น จากวิกฤตการณ์เศรษฐกิจที่ผ่านมา ส่งผลให้ประเทศต้องตกอยู่ภายใต้ภาวะเศรษฐกิจถดถอยที่ยาวนานเป็นประวัติการณ์นับตั้งแต่ปี 2498 จากเหตุผลดังกล่าวทำให้สถาบันการเงินบางส่วนต้องเข้ารับแผนช่วยเหลือฉุกเฉินจากภาครัฐ (British Banking Rescue Scheme) ได้แก่ ธนาคาร Royal Bank of Scotland (RBS) ธนาคาร Halifax Bank of Scotland (HBOS) และธนาคาร Lloyds TBS

ซึ่งในส่วนนี้จะไม่กระบกับเงินฝาก และธนาคารยังคงให้บริการทางธุรกรรมได้ตามปกติ ในขณะที่สถาบันการเงินบางแห่งต้องปิดกิจการลง ได้แก่ London Scottish Bank ในช่วงปลายปี 2551 และ Dunfermline Building Society ซึ่งดำเนินกิจการสหกรณ์ออมทรัพย์เพื่อการเคหะในส่วนของการให้กู้เพื่ออสังหาริมทรัพย์เป็นส่วนใหญ่

เมื่อพิจารณาระเบียบข้อบังคับภายใต้การดำเนินงานของ Financial Service Compensation Scheme ซึ่งเป็นหน่วยงานที่ดูแลคุ้มครองเงินฝากในสหราชอาณาจักรนั้น จะพบว่า ข้อบังคับต่าง ๆ ไม่ได้มีการเปลี่ยนแปลงจากช่วงก่อนหน้าวิกฤติเศรษฐกิจแต่อย่างใด

โดยเงินฝากจำนวน 50,000 ปอนด์แรกยังคงได้รับความคุ้มครองเต็มจำนวน นอกจากนี้ธุรกรรมทางการเงินอื่น ๆ อันได้แก่ การลงทุนและการประกันภัย ก็ยังได้รับความคุ้มครองตามอัตราและสัดส่วนที่กฎหมายกำหนด

นอกเหนือไปจากสหรัฐอเมริกาและสหราชอาณาจักรแล้ว ในประเทศอื่น ๆ ที่มีระบบรับประกันเงินฝาก ก็ได้มีการปรับตัวเชิงนโยบายเพื่อตอบสนองต่อภาวะวิกฤติเศรษฐกิจเช่นเดียวกัน ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือ ประเทศในภูมิภาคอาเซียน โดยสิงคโปร์และมาเลเซีย ได้ขยายการคุ้มครองเงินฝากเต็มจำนวน ไปจนถึงเดือนธันวาคม 2553

ขณะที่ประเทศอินโดนีเซีย ใช้วิธีการขยายวงเงินรับประกันจาก 100 ล้านรูเปียเป็น 2,000 ล้านรูเปีย ตั้งแต่วันที่ 13 ตุลาคม 2551 เป็นต้นมา เช่นเดียวกันกับฟิลิปปินส์ที่ยังคงระดับการรับประกันเงินฝากไว้ที่ 500,000 เปโซซึ่งเป็นการปรับเปลี่ยนล่าสุดจากเดิมที่รับประกันเงินฝากในวงเงิน 250,000 เปโซ

ในส่วนภูมิภาคเอเชียตะวันออกนั้น เขตปกครองพิเศษฮ่องกงได้ใช้มาตรการเดียวกับสิงคโปร์และมาเลเซียในการขยายความคุ้มครองเงินฝากเต็มวงเงินไปจนถึงสิ้นปี 2553 ขณะที่สาธารณรัฐเกาหลี (เกาหลีใต้) มิได้มีการปรับเปลี่ยนระเบียบข้อบังคัยในเรื่องวงเงินรับประกันโดยยังคงระดับไว้ที่ 50 ล้านวอนรวมเงินต้นและดอกเบี้ยนับตั้งแต่ปี 2544

ซึ่งเป็นการปรับขึ้นมาจากเดิมที่ 20 ล้านวอนตั้งแต่ที่เกาหลีใต้ประสบภาวะวิกฤติเศรษฐกิจครั้งก่อน เช่นเดียวกับประเทศญี่ปุ่นที่คงระดับการประกันเงินฝากไว้ที่ 10 ล้านเยน

เมื่อพิจารณาในภูมิภาคแอฟริกา กรณีที่น่าสนใจคือ ประเทศไนจีเรียยังไม่ได้มีการปรับยอดวงเงินการรับประกัน แต่ในการดำเนินงานตั้งแต่ต้นปี 2551 เป็นต้นมาได้มีการขยายความคุ้มครองเงินฝากไปถึงองค์กรการเงินระดับฐานราก (Microfinance) รวมถึงแผนขยายวงเงินคุ้มครองจากเดิม 50,000 เป็น 100,000 ไนจีเรียนไนรา (NGN)

สถานการณ์ของประเทศในกลุ่มสหภาพยุโรป

ภูมิภาคที่ถือว่ามีการปรับตัวมากที่สุดเพื่อรับมือกับสถานการณ์ดังกล่าว คือ ภูมิภาคยุโรป หลาย ๆ ประเทศมีนโยบายปรับวงเงินประกันเงินฝากให้สูงขึ้น สืบเนื่องมาจากการประชุมของ Economic and Financial Affairs Council (ECOFIN) ซึ่งเป็นการประชุมในระดับรัฐมนตรีทางด้านเศรษฐกิจของประเทศสมาชิกในกลุ่มสหภาพยุโรป ที่ต้องการให้เพิ่มวงเงินประกันเป็นอย่างน้อย 50,000 ยูโรต่อบัญชีภายในชาติสมาชิก โดยมีทั้งที่เป็นนโยบายชั่วคราวและนโยบายถาวร

ตัวอย่างเช่น ไอร์แลนด์ที่ตัดสินใจประกันเงินฝากชนิดเต็มวงเงินตั้งแต่เดือนกันยายนปีที่ผ่านมา หรือประเทศเนเธอร์แลนด์ที่ปรับวงเงินประกันขึ้นเป็น 100,000 ยูโรจนถึงสิ้นปี 2553 นอกจากนี้ประเทศอื่น ๆ ในกลุ่ม ECOFIN ซึ่งรวมถึง เยอรมนี สเปน ฟินแลนด์ เดนมาร์ก เบลเยี่ยม ฯลฯ ก็ได้มีการดำเนินการปรับวงเงินและระยะเวลาดังกล่างแตกต่างกันออกไป

เป็นที่น่าสังเกตว่าประเด็นเงินฝากระหว่างธนาคาร (Interbank account) ไม่ได้นำมาพิจารณาในการรับประกันเงินฝากมากนัก ประเทศต่าง ๆ โดยส่วนใหญ่จะมุ่งเน้นไปที่การประกันเงินฝากสำหรับลูกค้าบุคคลและลูกค้าธุรกิจ ทั้งนี้จะยกเว้นเพียงประเทศใหญ่อย่างสหรัฐอเมริกาที่มีการรับประกันเงินฝากระหว่างสถาบันการเงิน แต่ก็เป็นไปในวงเงินที่จำกัด  

ส่วนญี่ปุ่นนั้น เงินฝากระหว่างสถาบันการเงินที่จะได้รับความคุ้มครอง จะมีเฉพาะเงินฝากที่เกี่ยวเนื่องกับการลงทุนของกองทุนบำนาญ ในขณะที่ประเทศอื่น ๆ ภูมิภาคอาเซียนนั้นมิได้มีการขยายความคุ้มครองไปถึงเงินฝากระหว่างสถาบัน

จากวิกฤตการณ์ในต่างประเทศ สามารถนำมาเทียบเคียงเพื่อวิเคราะห์ถึงปัญหาที่ประเทศไทยจะได้รับผลกระทบ และแนวทางในการปรับปรุงระบบประกันเงินฝากให้สอดคล้องกับสภาพเศรษฐกิจตลอดจนช่วยคุ้มครองเงินฝาก เมื่อเดือนสิงหาคม 2551

และมาตรการเบื้องต้นเพื่อรองรับวิกฤตการณ์ทางการเงินโดยมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 28 ตุลาคม 2551 ให้ความเห็นชอบในการกำหนดจำนวนเงินคุ้มครองในปีที่ 2 และปีที่ 3 เป็นเต็มจำนวน และในปีที่ 4 เป็น 50 ล้านบาท    

จากเดิมที่กำหนดวงเงินคุ้มครองเต็มจำนวนในเฉพาะปีแรก ตามพระราชกฤษฎีกากำหนดจำนวนเงินฝากที่ได้รับการคุ้มครองเพิ่มขึ้น พ.ศ. 2552 ซึ่งสอดคล้องกับการดำเนินงานของเอฟดีไอซีและสถาบันคุ้มครองเงินฝากในอีกหลาย ๆ ประเทศภายใต้สภาวะวิกฤติเศรษฐกิจดังกล่าว

จากการพิจารณารูปแบบการดำเนินงานของหน่วยงานที่มีหน้าที่เช่นเดียวกันอันได้แก่ภาครัฐและหน่อยงานที่ดำเนินการรับประกันเงินฝากในต่างประเทศและการปรับตัวต่อภาวะวิกฤติเศรษฐกิจดังกล่าว นำมาซึ่งข้อสรุปและข้อเสนอแนะเบื้องต้นเชิงนโยบายที่ควรแก่การพิจารณา ดังนี้

1. การขยายวงเงินการคุ้มครองเงินฝาก และระยะเวลาคุ้มครองตามวงเงินใหม่ ทั้งนี้ สถาบันคุ้มครองเงินฝากได้มีการดำเนินการไปแล้วดังที่กล่าวข้างต้น สอดคล้องกับการดำเนินงานของประเทศเพื่อนบ้านในภูมิภาค อย่างไรก็ตามเป็นที่น่าสังเกตว่า สหรัฐอเมริกา ซึ่งอาจกล่าวได้ว่า เป็นจุดเริ่มต้นของวิกฤติดังกล่าว และได้รับผลกระทบในระดับที่ค่อนข้างรุนแรง ได้มีการปรับทั้งวงเงินและระยะเวลาออกไปอีก  

ซึ่งส่วนหนึ่งสืบเนื่องจากยังไม่ผ่านพ้นวิกฤติสถาบันการเงินอย่างชัดเจนหรือเบดเสร็จ สถาบันคุ้มครองเงินฝากจึงจำเป็นที่จะต้องติดตามสถานการณ์อย่างใกล้ชิด เพื่อให้การกำหนดนโยบายสอดคล้องกับสถานการณ์และมีประสิทธิภาพ ทั้งนี้เพื่อสร้างความมั่นใจให้แก่ผู้ฝากเงินประชาชนในระยะยาวต่อไป

2. การพิจารณาในประเด็นการขยายความคุ้มครองไปสู่สถาบันการเงินประเภทอื่น ๆ และผลิตภัณฑ์ทางการเงินในรูปแบบอื่น ๆ ในชั้นต้น แม้การประกันเงินฝาก จะครอบคลุม ธนาคารพาณิชย์ สาขาของธนาคารต่างประเทศ บริษัทเงินทุนและบริษัทเครดิตฟองซิเอร์  

แต่ในอนาคตอาจจะขยายครอบคลุมไปถึงสถาบันการในรูปแบบอื่น ๆ อาทิ องค์กรการเงินระดับรากฐานสำหรับกรณีเงินฝากระหว่างสถาบัน อาจจะต้องพิจารณาอย่างรอบคอมในรายละเอียด ทั้งนี้

3. ในกรณีที่มีการเปลี่ยนการคุ้มครองเงินฝากจากการคุ้มครองเต็มจำนวน ไปเป็นการคุ้มครองแบบจำกัดวงเงินนั้น จำเป็นจะต้องคำนึงถึงผู้ฝากบางกลุ่มที่อาจพึ่งพิงเงินฝากเป็นแหล่งรายได้หลัก   

อาทิ องค์การที่มิได้แสวงหาผลกำไร (non profit organization) กลุ่มผู้ด้อยโอกาสทางสังคม ตลอดจนกลุ่มที่ไม่สามารถหารายได้แล้ว คือ กลุ่มผู้สูงอายุ ซึ่งอาจจะต้องมีการขยายความคุ้มครองเงินฝากแบบเต็มจำนวนไปยังกลุ่มคนเหล่านี้

4. การประสานความร่วมมืออย่างใกล้ชิดระหว่งสถาบันคุ้มครองเงินฝาก หน่วยงานที่กำกับดูแลและหน่วยงานด้านนโยบายอื่น ๆ กับสถาบันการเงิน ตลอดจนความร่วมมือในระดับนานาชาติกับองค์กรในลักษณะเดียวกัน เพื่อแลกเปลี่ยนองค์ความรู้และประสบการณ์ที่ถูกต้อง ทันต่อเหตุการณ์และสามารถให้ความช่วยเหลือได้อย่างทันท่วงทีหากมีความเสี่ยงอันจะนำมาซึ่งการยุติการดำเนินกิจการของสถาบันการเงินดังกล่าว

5. ส่งเสริมความรู้ความเข้าใจทางการเงิน (Financial Literacy) แก่ผู้ฝากและประชาชนทั่วไปเพื่อให้เข้าใจและตระหนักถึงสิทธิหน้าที่ รวมไปถึงเรื่องการกระจายความเสี่ยงของเงินฝาก

ซึ่งประเด็นนี้ อาจศึกษาได้จากการดำเนินงานของประเทศเพื่อนบ้านอย่างมาเลเซีย ที่ได้ดำเนินการผ่านสถาบันคุ้มครองเงินฝาก (Perbadanan Insurans Deposit Malaysia หรือ PIDM) โดยอาศัยมาตรการเชิงรุกเข้าให้ความรู้แก่ประชาชนและผู้มีส่วนได้เสีย (Stakeholders) ในช่วงปีนี้และปีที่ผ่านมา

มาตรการเบื้องต้นดังกล่าวนี้ นอกจากจะช่วยรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจภายใต้วิกฤติเศรษฐกิจในช่วงระยะสั้นนี้แล้ว หากมีการดำเนินการอย่างต่อเนื่องในระยะยาว ก็จะยังประโยชน์ให้เกิดประโยชน์แก่ระบบสถาบันการเงิน เศรษฐกิจ ตลอดจนประชาชนได้ในภาพรวมได้ดียิ่งขึ้น

บทความเป็นความเห็นของผู้เขียนซึ่งไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับความเห็นหรือนโยบายของสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง