เดชรัต  สุขกำเนิด

นโยบายพลังงานที่เป็นที่สนใจของภาคส่วนต่าง ๆ ในสังคมมากที่สุด นโยบายหนึ่งก็คือ การเปิดประมูลรับซื้อไฟฟ้าจากผู้ผลิตเอกชน หรือที่เรียกกันย่อ ๆ ว่า “การประมูลโรงไฟฟ้า IPP”

ผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนและนักลงทุนก็เฝ้ารอว่า การประมูล IPP ครั้งนี้จะเกิดขึ้นเมื่อใด ในปริมาณเท่าไรและด้วยเงื่อนไขอย่างไร  ภาคประชาชน โดยเฉพาะผู้ได้รับผลกระทบก็กังวลว่า โรงไฟฟ้าใหม่จะเกิดขึ้นที่ไหน และจะสร้างผลกระทบและความขัดแย้งเหมือนที่เคยเกิดขึ้นในกรณีบ่อนอก-บ้านกรูดหรือไม่

ผู้บริโภคเองก็เฝ้าดูว่า การประมูลครั้งนี้จะกลายเป็นการสร้างภาระ เนื่องจากการลงทุนที่เกินความจำเป็นและเงื่อนไขแบบไม่ซื้อก็ต้องจ่าย (take-or-pay) หรือไม่

บทความนี้จึงวิเคราะห์ถึงความจำเป็นของการเปิดประมูล IPP ในครั้งนี้ โดยพิจารณาจากการพยากรณ์ความต้องการไฟฟ้า โครงการก่อสร้างไฟฟ้าต่าง ๆ ที่ดำเนินการอยู่แล้วในปัจจุบัน และทางเลือกอื่น ๆ ที่มีอยู่

โดยทั่วไป การวิเคราะห์ว่าการประมูลโรงไฟฟ้า IPP มีความจำเป็นและเหมาะสมมากน้อยเพียงใดรวมถึงการกำหนดว่าประเภคซื้อเชื้อเพลิงควรจะเป็นอย่างไร จะเป็นส่วนหนึ่งของการจัดทำแผนพัฒนากำลังการผลิตไฟฟ้า (หรือ PDP) ซึ่งปัจจุบันกำลังอยู่ในระหว่างการจัดทำแผน PDP 2007 เนื่องจากแผน PDP ฉบับเดิมได้คาดการณ์ความต้องการใช้ไฟฟ้าไว้สูงเกินจริง

แต่เนื่องจากกระทรวงพลังงานมีนูยบายที่จะเร่งเปิดประมูลโรงไฟฟ้า IPP ตามที่แจ้งไว้กับนักลงทุนต่างประเทศ จึงดำเนินการร่างกติกาการประมูล IPP โดยไม่รอการจัดทำแผนพัฒนากำลังการผลิตไฟฟ้าให้เสร็จเสียก่อน มีเพียงการปรับค่าพยากรณ์ความต้องการใช้ไฟฟ้าให้ลดลงจากที่คาดการณ์ไว้เดิมเท่านั้น

ทั้งนี้ กระทรวงพลังงานอ้างว่า การจัดทำแผน PDP ใช้เวลานาน แต่ความต้องการไฟฟ้ากำลังเพิ่มขึ้นและหากไม่มีโรงไฟฟ้า IPP เข้าสู่ระบบในช่วงปี 2554-2556 ประเทศไทยอาจเกิดการขาดแคลนไฟฟ้าขึ้นได้ ดังนั้นกระทรวงพลังงานจึงต้องเปิดประมูลไฟฟ้า IPP เพื่อสนองตอบต่อความต้องการที่เพิ่มขึ้นในช่วงเวลาดังกล่าว

บทความนี้จะทดสอบว่า เราจำเป็นที่จะต้องเปิดประมูล IPP จริง ๆ หรือไม่ ต้องเปิดประมูลเท่าไร และมีทางเลือกอื่น ๆ อีกหรือไม่ หากเราไม่เปิดประมูลโรงไฟฟ้า IPP ในปี 2550

จุดเริ่มต้นของการวางแผนกำลังการผลิตไฟฟ้าในปัจจุบันคือ การพยากรณ์ความต้องการไฟฟ้า ซึ่งที่ผ่านมา การพยากรณ์ความต้องการของประเทศมักสูงกว่าความเป็นจริง และมีผลให้เกิดการลงทุนที่เกินความจำเป็นเรื่อยมา

ในปี 2549 ปรากฎว่า ค่าพยากรณ์ความต้องการไฟฟ้าก็สูงกว่าความเป็นจริงถึง 900 เมกะวัตต์ และจะทำให้เกิดความผิดพลาดในการพยากรณ์ขยายมากขึ้น ซึ่งคาดว่าเมื่อถึงช่วงปลายของแผนการคาดการณ์ความต้องการใช้ไฟฟ้าจะเกินจริงไปไม่น้อยกว่า 6,000 วัตต์     

จนนำมาสู่การยอมรับว่าจำเป็นต้องมีการปรับค่าพยากรณ์ความต้องการไฟฟ้า ในการประชุมร่วมกันของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเมื่อวันที่ 24 พฤศจิกายน 2550 ก่อนที่จะเปิดประมูลโรงไฟฟ้า IPP และวางแผนพัฒนากำลังการผลิตไฟฟ้า ในปัจจุบัน

เมื่อวันที่ 1 กุมภาพันธ์ 2550 กระทรวงพลังงานได้เสนอค่าพยากรณ์ใหม่ (ฉบับเดือน มกราคม 2550) ออกมา ปรากฎว่า ค่าพยากรณ์ใหม่คาดว่า ความต้องการไฟฟ้าในปี 2564 จะอยู่ที่ 49,213 เมกะวัตต์ ลดลงจากค่าพยากรณ์เดิมเพียง 142 เมกะวัตต์เท่านั้น ทั้งที่ในช่วงเดือนมกราคมที่ผ่านมา ผู้อำนวยการสำนักงานนโยบายและแผนพลังงานก็ได้ให้สัมภาษณ์ค่าการพยากรณ์ใหม่จะปรับลดลงไม่น้อยกว่า 2,800 เมกะวัตต์

สำหรับความต้องการไฟฟ้าในปี 2556 ซึ่งเป็นปีสำคัญในการพิจารณาถึงความจำเป็นในการประมูลโรงไฟฟ้า IPP กระทรวงพลังงานคาดการณ์ความต้องการไว้ที่ 31,569 เมกะวัตต์

ที่น่าแปลกในที่สุดของการพยากรณ์ความต้องการครั้งนี้คือ การคาดการณ์ว่า ความต้องการใช้ไฟฟ้าที่เพิ่มขึ้นในแต่ละปี จะเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว แตกต่างไปจากแนวโน้มที่ผ่านมาในอดีตเป็นอย่างมาก ดังแสดงให้เห็นในภาพที่ 1 ซึ่งกลายเป็นคำถามสำคัญว่า การเพิ่มขั้นอย่างรวดเร็วนั้นกเกิดมากจากอะไร และการคาดการณ์ลักษณะนี้สอดคล้องกับแนวคิดเศรษฐกิจพอเพียงหรือไม่

จากการศึกษา การเติบโตทางเศรษฐกิจระยะยาวที่ผ่านมา พบว่า ประเทศไทยของเรามีอัตราเติบโตระยะยาว (15 ปี) ที่ผ่านมาประมาณร้อยละ 4.8 เท่านั้น

ดังนั้น หากเราปรับอัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจที่คาดการณ์ลงจากที่กำหนดไว้เดิม เป็นร้อยละ 4.8 ตามข้อมูลการเติบโตทางเศรษฐกิจระยะยาวที่ผ่านมา เราจะพบว่า ความต้องการใช้ไฟฟ้าสูลสุดในปี 2556 จะลดลงจาก 31,569 เมกะวัตต์ เหลือเพียง 30,171 เมกะวัตต์ หรือลดลงได้ 1,397 เมกะวัตต์ ในปีดังกล่าว

จุดที่สองที่เราจำเป็นต้องวิเคราะห์ต่อไป คือ แผนการสร้างโรงไฟฟ้าใหม่ที่กำลังดำเนินการอยู่ เพื่อเสริมกับกำลังการผลิตที่มีอยู่ในปัจจุบัน 26,434 เมกะวัตต์ (นับถึงเดือนกันยายน 2549)

จากการศึกษา แผนการนำโรงไฟฟ้าใหม่ที่กำลังอยู่ในระหว่างการก่อสร้างหรือดำเนินการเข้าสู่ระบบและแผนการลดโรงไฟฟ้าเก่าออกจากระบบในแต่ละปีโรงไฟฟ้าใหม่เหล่านี้เป็นโรงไฟฟ้าที่กำลังก่อสร้าง และมีสัญญารับซื้ออยู่แล้วในปัจจุบัน รวมถึงเงื่อนไขการรับซื้อไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนในส่วนของไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (หรือที่เรียกว่า RPS ) พบว่า

โดยรวมแล้ว ตั้งแต่ปี 2550 จนถึง 2556 ประเทศไทยเราจะมีโรงไฟฟ้าใหม่เข้าสู่ระบบ (หักด้วยโรงไฟฟ้าเก่าที่ถูกปลดออกจากระบบแล้ว) รวมกันแล้วถึง 8,000 เมกะวัตต์ ซึ่งจะทำให้กำลังการผลิตติดตั้งของประเทศไทยในปี 2556 เพิ่มเป็น 34,434 เมกะวัตต์

อย่างไรก็ดี นอกเหนือกจากการสร้างโรงไฟฟ้าใหม่ 8,000 เมกะวัตต์ และการเปิดประมูลโรงไฟฟ้า IPP แล้ว เรายังมีทางเลือกทางอื่นที่สำคัญอีก 2 ทางด้วยกันคือ

ทางแรกคือ การจัดการด้านการใช้ไฟฟ้า (หรือ DSM) โดยการใช้พลังงานอย่างมีประสิทธิภาพ และการจัดการความต้องการใช้ไฟฟ้า ในช่วงความต้องการสูงสุด เพื่อลดความจำเป็นในการสร้างโรงไฟฟ้าใหม่ และยังมีส่วนในการประหยัดเชื้อเพลิงในการผลิตไฟฟ้าอีกด้วย

ล่าสุด รายงานที่คุณปีเตอร์ ดูปองท์นำเสนอธนาคารโลก ได้ชี้ให้เห็นว่า ประเทศไทยของเรามีศักยาภาพในการจัดการด้านความต้องการใช้ไม่น้อยกว่า 2,500 เมกะวัตต์ ในช่วง 6 ปี ตั้งแต่ปี 2549-2554

นั่นหมายความว่า เราสามารถลดความจำเป็นในการสร้างโรงไฟฟ้าใหม่ไปได้ถึง 2,500 เมกะวัตต์ แต่น่าเสียดายที่เรายังไม่มีการดำเนินการอย่างจริงจัง ในการบรรลุเปาหมายดังกล่าว จวบจนกระทั่งปัจจุบัน

ดังนั้น ในการวิเคราะห์ครั้งนี้ จึงเสนอให้มีการลงทุนในการจัดการด้านการใช้ไฟฟ้า เพื่อลดความจำเป็นในการสร้างโรงไฟฟ้าใหม่ ปีละ 400 เมกะวัตต์ ตั้งแต่ปี 2551-2556 รวม 2,400 เมกะวัตต์ ตามศักยภาพที่มีอยู่พอดี

ทางเลือกที่สองคือ การเปิดรับซื้อไฟฟ้าจากผู้ผลิตรายเล็ก (ที่เรียกว่า SPPs) และรายเล็กมาก (ที่เรียกว่า VSPPs) ซึ่งใช้พลังงานหมุนเวียนเป็นเชื้อเพลิงในการผลิต

เมื่อไม่นานมานี้ กระทรวงพลังงานได้ขยายการประกาศรับซื้อไฟฟ้าจากผู้ผลิตรายย่อยมากจากเดิมจำกัดไว้ที่ 1 เมกะวัตต์เป็น 10 เมกะวัตต์ ทั้งยังเงินส่วนเพิ่มให้กับผู้ผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนอีกด้วย

แน่นอนที่สุดว่า นโยบายดังกล่าวย่อมมุ่งหวังให้มีการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนเข้าสู่ระบบมากขึ้น ดังนั้นจึงจำเป็นต้องนำศักยภาพของการผลิตจากผู้ผลิตรายเล็กและรายเล็กมากเหล่านี้มารวมไว้ในแผนพัฒนากำลังการผลิตไฟฟ้า และในการคำนวณความจำเป็นในการเปิดประมูล IPP ด้วย

จากการณ์คาดการณ์คาดว่าจะมีกำลังการผลิตจากผู้ผลิตรายเล็ก และรายเล็กมาก ที่กำลังอยู่ในระหว่างการดำเนินการเข้าสู่ระบบในช่วงปี พ.ศ. 2550 ประมาณ 178 เมกะวัตต์ หลังจากนั้นจะมีผู้ผลิตรายเล็กมากโครงการใหม่ ๆ เข้าสู่ระบบ 20 เมกะวัตต์ในปี 2551  50 เมกะวัตต์ในปี 2552 และจากนั้นจะมีเข้าสู่ระบบปีละ 100 เมกะวัตต์ตั้งแต่ปี 2553-2556

ดังนั้น เราก็น่าจะมีโรงไฟฟ้าจากผู้ผลิตรายเล็ก และรายเล็กมากเข้าสู่ระบบประมาณ 650 เมกะวัตต์ในช่วงเวลา 7 ปี (ปี 2550-2556) บวกกับการจัดการด้านไฟฟ้าอีก 2,400 เมกะวัตต์ ตามที่ได้กล่าวไว้ข้างต้น

เมื่อรวมกับโครงการโรงไฟฟ้าที่กำลังก่อสร้างอยู่แล้ว เราก็น่าจะมีกำลังการผลิตเพิ่มขึ้น 10,958 เมกะวัตต์หรือมากกว่าแผนการก่อสร้างโรงไฟฟ้าเดิมประมาณ 3,000 เมกะวัตต์

จากการวิเคราะห์การพยากรณ์ความต้องการ โครงการก่อสร้างโรงไฟฟ้าที่มีอยู่ และทางเลือกอื่น ๆ ในการจัดการไฟฟ้า พบว่า เราสามารถแบ่งข้อสรุปของการวิเคราะห์ความจำเป็นออกเป็น 4 กรณี ตามที่นำเสนอในตารางที่ 1 คือ

กรณีที่หนึ่ง ยึดการพยากรณ์ของกระทรวงพลังงาน กับโครงการก่อสร้างโรงไฟฟ้าที่กำลังดำเนินการอยู่ จะพบว่า กำลังการผลิตสำรองจะมีระดับต่ำกว่า 15% ในปี 2554 2555 และ 2556 ดังนั้น จึงจำเป็นต้องมีการเปิดประมูลโรงไฟฟ้า IPP จำนวน 1,947 เมกะวัตต์ (หรือเท่ากับโรงไฟฟ้าขนาด 700 เมกะวัตต์ไม่ถึง 3 โรง) เพื่อทำให้กำลังการผลิตสำรองอยู่ในระดับร้อยละ 15

กรณีที่สอง ยึดการพยากรณ์ของกระทรวงพลังงาน โครงการก่อสร้างโรงไฟฟ้าที่กำลังดำเนินอยู่ และบวกเพิ่มการจัดการด้านการใช้ไฟฟ้า และการรับซื้อไฟฟ้าจากผู้ผลิตรายเล็กและรายเล็กมาก จะพบว่า กำลังการผลิตสำรองในแต่ละปีของเราจะเกินร้อยละ 15 (กำลังการผลิตสำรองต่ำสุดร้อยละ 16.4 ในปี 2555) ดังนั้น ในกรณีนี้จึงไม่จำเป็นต้องเปิดประมูลโรงไฟฟ้า IPP แต่อย่างใด

กรณีที่สาม ปรับค่าการพยากรณ์ใหม่ โดยใช้อัตราการเติบโตที่ร้อยละ 4.8 และเทียบกับโครงการก่อสร้างโรงไฟฟ้าที่กำลังดำเนินอยู่ (โดยไม่รวมการจัดการด้านการใช้ไฟฟ้า และการรับซื้อไฟฟ้าจากผู้ผลิตรายเล็กและรายเล็กมาก) จะพบว่า กำลังการผลิตสำรองจะมีระดับต่ำกว่า 15% ในปี 2555 และ 2556 เช่นเดียวกับกรณีที่ 1    

แต่ปริมาณกำลังการผลิตไฟฟ้าที่จำเป็นต้องมีการเปิดประมูลโรงไฟฟ้า IPP จะลดลงเหลือเพียง 789 เมกะวัตต์ (หรือใหญ่กว่าโรงไฟฟ้าขนาด 700 เมกะวัตต์เล็กน้อย)

กรณีที่สี่ ปรับค่าการพยากรณ์ใหม่โดยใช้อัตราการเติบโตที่ร้อยละ 4.8 โครงการก่อสร้างโรงไฟฟ้าที่กำลังดำเนินการอยู่ และบวกเพิ่มการจัดการด้านการใช้ไฟฟ้า และการรับซื้อไฟฟ้าจากผู้ผลิตรายและรายเล็กมาก พบว่า กำลังการผลิตสำรองในแต่ละปีของเราจะเกินร้อยละ 15 (กำลังการผลิตสำรองต่ำสุดร้อยละ 20.5 ในปี 2555) ดังนั้น จึงไม่จำเป็นต้องเปิดประมูลโรงไฟฟ้า IPP แต่อย่างใด

ดังนั้น จึงสรุปได้ว่า หากไม่มีการดำเนินการในการจัดการด้านการใช้ไฟฟ้า และการรับซื้อไฟฟ้าจากผู้ผลิตรายเล็กและรายเล็กมาก เราจำเป็นต้องมีการประมูลโรงไฟฟ้า IPP ประมาณ 700-2,000 เมกะวัตต์ หรือประมาณ 1-3 โรงไฟฟ้า ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับการพยากรณ์

ซึ่งก็เป็นที่น่าสงสัยอย่างยิ่งว่า หากกระทรวงพลังงานจะเปิดประมูบโรงไฟฟ้า IPP เพียงแค่ 1-3 โรงจะคุ้มกันหรือไม่กับค่าใช้จ่ายของทั้งภาครัฐและเอกชนที่จะเกิดขึ้นในการประมูล

ยิ่งไปกว่านั้น หากเราดำเนินการอย่างจริงจังในด้าน การจัดการด้านการใช้ไฟฟ้า และการรับซื้อไฟฟ้าจากผู้ผลิตรายเล็กและรายเล็กมากระบบไฟฟ้าของเราก็จะมั่นคง โดยที่ไม่มีความจำเป็นต้องเปิดประมูลโรงไฟฟ้า IPP แต่อย่างใด

ที่สำคัญ เรายังช่วยกันลดมลพิษที่เกิดจากการผลิตไฟฟ้าด้วยเชื้อเพลิงซากดึกดำบรรพ์ลงได้ และประเทศก็จะประหยัดเงินตราต่างประเทศที่จะต้องเสียไปเป็นค่าเชื้อเพลิงและการก่อสร้างโรงไฟฟ้าใหม่อีกด้วย การวิเคราะห์จึงชี้ชัดว่า ในเมื่อเรายังไม่มีความจำเป็น แถมเรายังมีทางเลือกที่ดีกว่า แล้วเราจะรีบประมูลโรงไฟฟ้า IPP ไปทำไม?????